中共灰色地帶行動掩護軍事突襲下臺灣平戰轉換的指揮挑戰
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第1093期-中共灰色地帶行動掩護軍事突襲下臺灣平戰轉換的指揮挑戰
關鍵字：灰色地帶脅迫、分散式指管、海上安全
（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）
台灣於7月13日至17日執行的「聯合防禦操演」已經結束。此次操演重點之一，在於分散式作戰指揮管制。若解放軍灰色地帶脅迫升高為軍事突襲，彈性指揮管制即是降低指揮中斷風險的重要韌性機制。[1]隨著此次操演結束，其意義在於台灣能否將分散式指管經驗，轉化為平戰轉換期間更明確的應處程序。分散式指揮管制對因應快速且出乎預期的升高情勢至關重要，原因有三：其一，灰色地帶壓力突然轉向軍事攻擊時，指揮中斷風險將增加前線決策負擔；其二，軍警等不同單位執行安全任務時，需強化任務銜接與協調；其三，跨多重領域的持續性低強度壓力將消耗戒備與監偵能量。
灰色地帶行動轉向直接攻擊增加前線決策負擔
混合戰與灰色地帶戰爭活動的設計目的之一，即在模糊公開侵略與逐步升高脅迫行動之間的界線。當此類行動可能迅速升高為危機級安全威脅，或演變為明確主權侵害時，地方與前線單位必須具備應對能力與行動授權，以便迅速反應。2022年8月底，台灣金門防衛指揮部偵獲3架「民用無人機」於大膽、二膽與獅嶼上空盤旋；台灣與國際媒體均將其報導為中國無人機。當地台灣部隊先施放信號彈警示，後續並對一架再次進入的無人機發射實彈示警。[2]此一事件顯示，在模糊灰色地帶壓力下，當地前線單位可能必須採取分階段嚇阻回應，並判斷相關活動究竟仍屬騷擾，或已可能預示更嚴重威脅。雖然此類事件仍低於公開衝突門檻，但前線單位若能預先準備因應不可預測的脅迫行動，將有助於在相關活動升高為軍事攻擊時，降低指揮管制混亂、摩擦或中斷。
因應快速升高情勢需要安全任務銜接與協調
灰色地帶戰爭也涉及以脅迫方式運用非軍事單位。若此類活動升高為軍事攻擊，非軍事甚至民事海事機構的運用，將使防衛方更難判斷何時應從執法或危機管理回應，轉向軍事應處。當非軍事單位或民事海事行動者在灰色地帶壓力轉向軍事升高的過程中增加判斷模糊性時，不同安全單位之間的任務銜接、資訊共享與權責分配，對於防衛方迅速形成比例適當、能傳遞決心且避免升高衝突的回應而言，至關重要。本次「聯合防禦操演」雖主要聚焦聯合作戰與分散式指管，但相關演練仍呈現軍警及地方單位任務銜接的重要性。此次操演著重於強化各軍種之間的協同配合與任務銜接；同時，相關報導也凸顯憲兵第202指揮部與臺北市政府警察局之間的協同演練，[3]以及颱風巴威遠離後，各作戰區與縣市政府持續保持聯繫。[4]台灣管控灰色地帶壓力轉向軍事威脅的能力，部分取決於軍事、民事與執法機關能否快速溝通、協作並釐清權責。
持續性壓力消耗戒備與監偵能量
解放軍持續性脅迫涉及低強度持續性威脅。由於此類行動可能升高為直接威脅國家安全的情勢，防衛方必須維持近乎持續性的監視與戒備。然而，當相關活動迅速升高為軍事攻擊時，這也可能使作戰能量處於緊繃或過度負荷狀態。為因應此一壓力，較小型區域指揮團隊與中心必須獲得授權，承擔部分任務，藉此減輕中央指揮層級負擔。中國在釣魚臺周邊的規律性侵擾，即是此一現象的重要例證。2023年，中國海警船在釣魚臺（日本稱尖閣諸島）周邊毗連區被確認出現達352天。當年最長連續確認出現達134天。當地日本海上保安廳單位必須持續監控、尾隨、發布警告、保護平民，並判斷相關船舶是否進入領海，同時避免每次接觸升高為危機。這也意味著地方船艦、人員、維修、監偵、法律判斷與通訊紀律，都承受近乎持續性的需求。[5]
彈性指揮管制是防止平戰轉換期間出現指揮中斷的關鍵，尤其是在灰色地帶行動掩護軍事突襲，或延遲防衛方辨識威脅時。台灣近期結束的「聯合防禦操演」，凸顯更具韌性與分散式指管授權的作戰意義。後續應將操演成果應用於釐清更具彈性與分散式指管環境所需的規範、作業程序與危機應變規劃。區域指揮官與相關軍事、警政及民事安全單位應獲得明確指導，包括哪些決策可不經中央授權執行、不同升高門檻下由哪些機關主導，以及通訊受損時哪些資訊必須共享。台灣此次「聯合防禦操演」是建立更具韌性指揮管制架構的重要一步，使台灣能在北京持續性且具制度模糊性的活動使脅迫與軍事升高之間的界線更難判斷時，迅速應處。
[1] 莊家豪，〈國軍明起執行聯合防禦操演 驗證聯合作戰整體韌性〉，《軍聞社》，2026年7月12日，https://mna.mnd.gov.tw/news/detail/?UserKey=b3d7fb6f-3ee0-471b-b33b-00070ea16b8d。
