國際情勢

拜登四度宣示護台改變「戰略模糊」嗎?
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2022.09.23
作者
林柏州
中共政軍與作戰概念研究所 林柏州 助理研究員

關鍵字:美國對台政策、戰略模糊、拜登
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


拜登(Josph Biden)於2022年9月18日接受美國哥倫比亞廣播公司(CBS News)「60分鐘」(60 Minutes)節目專訪表明,「如果事實上發生了前所未有的攻擊」,美軍會防衛台灣。[1]類似立場的發言已是拜登上任以來第四次。雖然美國白宮或國務院官員照例澄清對台政策未變,但愈來愈多的跡象顯示,過去外界以「戰略模糊」(strategic ambiguity)來詮釋對美國是否派兵援助台灣,特別是雙重嚇阻(dual deterrence),即不會對台無條件出兵協防,以嚇阻台灣冒進;[2]對中也不明確表示美國是否出兵,使其按兵不動,進而維持台海現狀。此項做法的效果正引發討論。

美國政策經常遭中國刻意扭曲


依據1979年《台灣關係法》、1982年「六項保證」及美中「三項公報」等五項政府文件,美國對台政策的主要核心在於:首先,美國願意與中國建立外交關係乃基台灣未來將以和平方式決定的期待,這是美國的根本利益(fundamental interest);[3] 第二、美國將確保台灣維持足夠自衛能力,而對台軍售的質量取決於中國構成的威脅程度;第三、美國將維持能力以抵抗任何訴諸武力或其他高壓手段,危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動,且總統和國會將根據憲法程序來決定適當行動回應。上述三段論的政策基調採「條件式論述」(conditional discourse),白宮或國務院高層事後所澄清的重點也在於此。至於「戰略模糊」僅屬「政策性詮釋」(policy interpretation),遵不遵守都無涉對台政策的轉變。簡言之,維護區域和平才是美國的政策。《台灣關係法》已明確表明,美國將嚴重關切任何非和平方式決定台灣前途,關注程度則隨中國的處理手段有所調整。當中國採取更多的軍事手段,美國的軍事涉入成分也將增加,這完全取決於中國的選擇。

自1970年代以來,中國希望透過美中「三項公報」建構符合其利益的兩國政治基礎,包含將台灣問題「內政化」、保持對台採取軍事手段之合法性、阻隔美國等外力干預。因此,當美國宣布對台軍售項目時,即見到中國外交部發言人屢屢稱,美方嚴重違反「一中原則」和三項公報;19日更稱拜登發言是「向台獨分裂勢力發出嚴重錯誤信號」。 [4]若回顧美中關係發展可知,中國透過將台灣問題列為建交談判主要障礙,希望迫使美國接受「台灣是中國的一部分」,但美國就台灣主權向來是不持立場,僅堅持台海問題必須和平解決,[5] 且持續對台軍售以保持台灣自我防衛能力。

來自中國對台的軍事活動挑戰


當前,美國總統一再闡釋將以軍事手段捍衛台灣,究原因有三:第一、撤軍阿富汗、不派兵援助烏克蘭、中國散布「疑美論」等均衝擊美國信譽(credibility),美國必須清楚闡明將確保台海和平;第二、中國不斷提升對台經濟與軍事脅迫,被美國視為推翻先前以和平方式解決台灣問題的承諾;第三、中國逐漸認為其「反介入∕區域拒止」(A2AD)能力可阻絕美國及外力涉入台海,這導致戰爭風險的升高。另外,從俄羅斯藉烏克蘭欲加入北約發動戰爭、中國藉口美國眾議院議長裴洛西訪台加大對台軍演等經驗,所謂小國挑釁大國,或小國是否越過紅線,其詮釋權屬於發動戰爭的大國,隨著大國意圖與能力的擴張,紅線可能向外擴大,小國任何動作都可能成為大國發動戰爭的藉口。

過去數十年間,美國擁有可嚇阻中國發動侵台戰爭的軍事優勢,連帶使「戰略模糊」受用。拜登在1979年曾投票支持《台灣關係法》、也曾在2001年時任總統小布希(George W. Bush)表達竭盡所能(whatever it takes)協助台灣自我防衛時,親自撰文抨擊不應改變「戰略模糊」政策。[6] 然從當前情勢來看,中國採取「切香腸」(salami tactics)手段、灰色地帶活動,正逐漸侵蝕美國維持區域秩序的威信。長期來看,維持「戰略模糊」也已弱化美國政府內部及利益相關國家有關預應台海戰事的準備。

「戰略模糊」必須有優勢軍力為後盾


雖然美國視台灣為在印太地區的重要夥伴(key partner),[7]對於台灣的挑釁,大可透過政治、經濟等手段迫使我方讓步,但面對中國逐步將軍事手段化為可能,美國則必須有明確地嚇阻作為。坦率地說,美國是否具備嚇阻中國侵略台灣的軍事能力是關鍵,若中國確信其能力優於美國,則兩岸爆發戰爭的風險將升高。這也是美國政府必須調整國安戰略、加大軍事部署及印太戰略的主要原因。拜登政府希望透過同盟力量、軍事戰略、重申軍援台灣、經濟與科技牽制等綜合手段,拉高中共領導人發動戰爭的代價,以加強對中國的嚇阻,但美國若無法確保軍事關鍵能力優勢,那「戰略模糊」將不具任何效果。

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