第904期-烏克蘭恢復選舉進程與窒礙因素之觀察
關鍵字：烏克蘭、選舉、戒嚴
（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）
烏克蘭國會（Verkhovna Rada）於2025年12月24日成立「戰時與戰後選舉準備工作組」（Working Group on the preparation of legislative proposals regarding elections in special or post-war periods），隨即於12月26日在基輔舉行了第一次正式會議，審議焦點主要集中於戒嚴法與選舉法的衝突解決；包括允許在戒嚴期間舉行選舉，以及數百萬流落歐洲難民、前線軍人與居民的投票方式等問題。[1]而此項討論，係源於烏克蘭總統澤倫斯基（Volodymyr Zelenskyy）在12月9日訪問義大利羅馬期間，首度鬆口表示願意舉行選舉；主因面臨美國總統川普（Donald Trump）公開質疑烏克蘭民主正當性的壓力下，澤倫斯基於當日透過視訊媒體簡報會及隨後的記者會，正式打破「戰爭結束前不談選舉」的長期立場。惟烏俄戰爭持續進行中，在戰時舉行選舉，除具有相當程度的複雜性，亦將牽動戰後局勢，頗值觀察恢復選舉進程與窒礙因素，以瞭解烏克蘭後續情勢之發展。
停止選舉過程與近期轉折
2022年2月24日凌晨烏克蘭遭俄羅斯入侵，數小時後，總統澤倫斯基簽署《第64/2022號總統令》，宣布全境進入戒嚴狀態，隨後立即發布全國軍事動員令。[2]依烏克蘭《戒嚴法》在戒嚴期間停止舉行選舉，包括停止總統、國會與地方等選舉，原定於2023年10月的國會選舉與2024年3月的總統選舉，均因而推遲。另外，戒嚴依法每次期限為90天，迄今持續由國會投票延長戒嚴，最新的延期令將戒嚴狀態延長至2026年2月3日。[3]
2025年12月9日，烏克蘭總統澤倫斯基在羅馬訪問期間表態，被視為戰爭以來的重大轉折。澤倫斯基正式表示「我已為選舉做好準備」（I am ready for the elections），打破了過去堅持「戰爭結束前不談選舉」的長期立場。他首度給出明確的時間範圍，表示只要相關條件具備，烏克蘭可以在60至90天內舉行大選。他公開請求美國與歐洲夥伴協助確保選舉期間的安全（尤其是防空保護），投開票所與選民不受俄羅斯飛彈與無人機襲擊。他已要求烏克蘭國會著手研究「修改戒嚴時期選舉法」的提案，以賦予戰時選舉合法性。此舉也被視為對川普批評烏克蘭「利用戰爭規避民主」的直接回應。澤倫斯基強調不留戀權位，但須確保前線戰士與數百萬海外難民的投票權。[4]
恢復選舉窒礙因素與國會討論情形
針對烏克蘭恢復選舉的討論，參酌學界與媒體認為主要的窒礙因素，包括：[5]
一、安全風險與基礎設施受損：俄羅斯持續的空襲使投開票所成為高風險目標，難以保障選民與選務人員生命安全；此外，許多投票站基礎設施已遭摧毀。
二、選民外移與名冊準確性：數百萬難民移居國外，而在國內也有數百萬人流離失所，現有選民登記冊已嚴重過時，跨境投票的技術與法律門檻極高。
三、前線官兵投票權確保：約100萬名軍人在前線戰鬥，必須確保其投票權，形成選務作業極大挑戰。
四、領土被佔與合法性：約20%領土仍被佔領，若排除這些地區的選民，選舉結果的代表性與憲法合法性將受到質疑。
五、修法與預算配合：《烏克蘭戒嚴法律制度法》（Law on the Legal Regime of Martial Law）第19條明確禁止戒嚴下選舉，修改法律需要高度共識，且戰時預算優先支用於國防，選舉經費負擔沈重。
烏克蘭國會於2025年12月24日成立「戰時與戰後選舉準備工作組」，12月26日舉行第一次正式會議。該工作組正處於高密度的擬定法律草案階段，旨在創造一個「法律例外空間」，以解決戒嚴法與選舉法的衝突。惟傾向於不解除全國戒嚴，而是透過修正法案授權在「滿足特定安全指標」的選區（如後方的西部省份）先行試辦投票的可行性。另川普正積極推動和平計畫與結束戰爭，並要求烏克蘭在達成停火協議後100天內舉行大選。該工作組進度目標是在2026年2月底前完成修法草案，[6]以對接美方的外交壓力。
另審議重點之一，是如何將移居歐盟國家約600萬烏克蘭難民納入投票系統，並與歐洲國家政府合作，利用「數位烏克蘭」（Diia）應用程式，進行身分認證與海外投票站點的設置。而涉及較有爭議的部分，在於是否允許現役軍人在前線投票，國會正諮詢軍事指揮部，評估在不干擾作戰任務的前提下，設置「戰壕投票箱」或「電子投票單」的風險。[7]
美國總統川普批評內容與所持目的
2025年12月8日，川普在白宮接受美國主流政治媒體《政客》（Politico）專訪，直言：「他們（烏克蘭政府）利用戰爭不舉行選舉」，質疑烏克蘭的民主現狀，並表示：「他們口頭上談論民主，但到了某個時刻，它（烏克蘭）就不再是一個民主國家了。」。他還強調烏克蘭人民應該有權利選擇國家的領導人，並認為「已經很久沒有選舉了」。[8]
分析川普外交施壓所持目的，主要係透過質疑澤倫斯基政府的「民主合法性」，向基輔施壓，迫其接受美方提出的和平方案（包含領土讓步）。另外，在美國國內政治上，向美國選民與國會證明其貫徹「美國優先」政策，暗示烏克蘭政府可能藉戰爭規避監督，藉此減少或有條件對烏援款。同時，配合川普喊出希望在「2025年耶誕節前」達成停火協議的聲音，加速和談時間表，促使烏克蘭透過選舉產生一個具備新民意授權的政府來簽署和平條約。[9]
恢復選舉牽動後續政局發展
烏俄戰爭持續進行下，烏克蘭國會目前針對恢復選舉的討論，除涉修法與選舉諸多複雜作業外，若如美方要求在達成停火協議後100天內舉行大選，預期牽動烏克蘭戰後政局與國家重建，有待國際社會持續予以關注。而相關可能的影響，包括：
一、政治版圖重洗：由於軍事管制限制了舊政治勢力的資源動員能力，傳統政黨面臨邊緣化。戰場英雄可能崛起從政，具有高度民意基礎的現役將領、退役軍人及前線志工領袖將成為最強大的新興政治勢力。這可能導致烏克蘭政壇轉向更強調「安全優先」與「民族主義」的強人政治風格。[10]
二、執政合法性挑戰：澤倫斯基面臨支持度兩極化的民意保衛戰，[11]儘管澤倫斯基在國際享有高聲望，但國內選民可能轉向關注腐敗問題及戰時決策失誤。若在領土被佔領、數百萬人流亡海外情況下投票，落選者極易質疑選舉結果的合法性，可能危及國家團結。
三、國家重建路線的激辯：選舉可能演變成對「和平條件」的全民公投，以及對國家重建路線的激辯。親西方派堅持不退讓的歐盟-北約路線，而務實派（或受美方影響者）可能主張接受某種形式的「中立化」，以換取重建資金。不同的候選人對於戰後數千億美元重建資金使用優先順序（如基礎設施vs社會福利），將產生尖銳分歧，可能引發跨省份（如東部vs.西部）利益衝突。[12]
四、民主倒退的風險：在戒嚴尚未完全廢除情況下舉行選舉，由於烏克蘭政府實施戒嚴時期「聯合法定電視新聞廣播」的機制，以整合主要電視頻道。此狀態下進行選舉，反對派較難獲得平等的媒體曝光機會。此外，軍事審查可能被擴大解釋，針對政府施政的批評，可能被貼上損害國家安全的標籤，導致真正的政黨競爭變質。換言之，執政黨處在媒體控制、資訊封鎖與軍事審查等相對優勢地位，可能進而造成實質上的民主倒退。[13]
[1] “Ukrainian Parliament Holds First Working Group Meeting on Elections,” Ukrinform, December 26, 2025, https://www.ukrinform.net/rubric-polytics/4073825-ukrainian-parliament-holds-first-working-group-meeting-on-elections.html.
[12] Olena Hrazhdan, “Zelensky Says Ukraine, US Working on 2040 Prosperity Roadmap, Aiming to Create More Recovery Funds,” Kyiv Post, December 28, 2025, https://www.kyivpost.com/post/64210.
