中共黨政

中國房市政策信號紊亂,反映經濟政策調整進退兩難
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2023.09.21
作者
王占璽
國家安全研究所 王占璽 副研究員

關鍵字:房住不炒、經濟政策、決策模式
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


中國國務院所屬官媒《經濟日報》2023年8月23日刊出〈「房住不炒」定位不會改變〉一文,指出中國仍應避免房價因炒作過快上漲,並曾三次強調中國房市政策仍要堅持習近平提出的「房住不炒」定位。[1] 9月8日《經濟日報》再刊出〈不要誤讀房貸利率降低〉一文,仍稱中國各地要堅持「房住不炒」。 [2]在中國政府陸續推出挽救房市政策的當下,這兩篇官媒文章顯得相當突兀,反映出中國挽救房市舉措及整體經濟政策,仍受制於習近平的集權決策風格,及政治掛帥的經濟路線而搖擺不定。

中國各地推出刺激房市政策,但未能立即提高投資信心


「房住不炒」是習近平「國進民退」、「防止資本無序擴張」經濟路線的標誌性政策之一,也是導致中國房市下滑、加速中國經濟成長陷入困境的重要原因。2016年底,習近平在中央經濟工作會議首次提出「房子是用來住的,不是用來炒的」。此後「房住不炒」成為中國房市領域最重要的頂層設計,各地頻繁推出「打房」政策。打房政策的負面影響在2020至2022年間漸次出現,導致大量房企陷入財務困境、各地出現大量爛尾樓,並影響相關上下游產業,因無力償貸而破產的建設公司成為金融投資業爆雷的主因。

2022年中國房產市場佔中國經濟生產總值(GDP)的13%,牽動相關產業及就業機會總計可能高達GDP的25%。2023年第二季以來,中國經濟陷入停滯的趨勢益發明顯,挽救房市成為政府經濟政策的重點。在7月24日針對下半年經濟形勢召開的中共中央政治局會議中,並未再提「房住不炒」;取而代之的是「適時調整優化房地產政策」;[3] 隨後中國政府推出一系列挽救房市政策,8月底提出在全國範圍放寬限貸政策的「認房不認貸」,並且要求各地積極推動房市刺激政策;在9月4日至11日的一週之內,已有9個二線城市迅速公布取消限購政策,優化房市措施更遍及30個省市。[4] 然而,由於民眾對房市的信心尚未恢復,這些政策能否有效刺激中國房市的復甦速度,仍然不樂觀。

官媒矛盾政策信號透露中共高層立場曖昧,制約房市政策調整幅度


在中國政府積極挽救房市,而市場信心仍然不足氛圍下,官媒《經濟日報》的兩篇文章顯得相當突兀。值得注意的是,由《人民日報》主管主辦、同為官媒的《證券時報》在9月6日刊出〈因城施策取消非必要限購限售 支持樓市復蘇〉一文,文中直指限購、限貸、限售等抑制投機炒房的限制性措施,在新形勢下已不合時宜,應當盡快取消。[5] 兩份官媒傳達相互矛盾的政策信號,更反映出中國當前房市政策的模糊與紊亂,凸顯中國官員在經濟政策上立場搖擺的窘境。這些紊亂的政策信號也提供了一些線索,幫助吾人對當前中國房市政策以及整體經濟政策的決策情況及前景,做出初步判斷。

一、習近平應未同意放棄「房住不炒」的政策路線

雖然7月政治局會議不再提「房住不炒」,但不代表習近平已經放棄此一政策方針,及其代表的抑制資本經濟路線。事實上,2021年12月6日的政治局會議同樣討論經濟工作、同樣未提「房住不炒」,也提及促進房產業健康發展,但其後中國政府並未提出足以挽救房市危機的政策調整。就此,近期《經濟日報》堅持房住不炒有兩種可能情境。

其一,習近平可能已經對中共高層明確指示房市政策調整的方向與幅度,並授權主管經濟工作的總理李強在繼續堅持「房住不炒」的前提下,推動範圍有限的刺激房市政策。若此,則《經濟日報》是為國務院對外傳達當前刺激房市政策的紅線,表明政策調整幅度不會逾越或挑戰習近平親自提出的「房住不炒」指導原則。然而,從另一份官媒《證券時報》仍大力呼籲各地鬆綁房市管制政策的立場來看,中共內部對「房住不炒」的存廢並無明確共識。

其二,習近平更有可能仍未在中共內部就「房住不炒」的存廢做出明確表態,使國務院對房市政策調整幅度存在疑慮,擔心過大的調整幅度激怒習近平。因此,透過《經濟日報》向習表態,宣示「房住不炒」仍是房市政策的最高指導原則。

二、習近平集權決策與政治掛帥的經濟路線仍限制中國政府回應能力

中共決策體系的封閉,使外界無從驗證政策調整過程的真實情況。但前述兩種可能情境,都說明習的集權決策仍然對房市政策形成具體制約。《華爾街日報》指出在6至7月間由於習近平壟斷經濟政策決策權力,使中國經濟官員無法在缺乏明確指示下調整政策。[6] 而近期《經濟日報》呈現的政策信號,說明從7月24日政治局會議至今,中國經濟官員很可能仍未擺脫此種制約,只能在有限範圍內推動政策調整。正因如此,中國當前刺激房市政策仍未觸及房市不振的核心,亦即未能撤除箝制房企融資的「三條紅線」,使大型房企仍然無法擺脫資金困境。

進一步來看,作為反映習近平意識形態立場及經濟路線的代表性政策之一,「房住不炒」與習近平政治地位的連結,可能更高於疫情時期的清零政策。因此,對於「房住不炒」的質疑很可能被習視為對其領導權威的挑戰。習近平為維護其經濟路線的正當性,也不會輕言放棄此一政策方針。在政治掛帥的政策邏輯下,中國恐難在短期內放棄「房住不炒」、提出更有效的振興房市政策。

三、模糊的政策方針仍將影響投資信心

政策模糊及反覆,是當前中國民眾及資本市場缺乏信心的主要原因。事實上,對於中國經濟官員而言,落實習近平在管制資本的經濟路線下推出「房住不炒」,與確保房產市場作為中國經濟發展火車頭的角色,原本就在實務上難以取得平衡,只能透過模糊的政策信號嘗試兼顧這兩種存在內在矛盾的任務。

然而,只要「房住不炒」仍然被中國政府奉為房市政策的指導原則,就意味著過去數年抑制房市的管制政策,隨時可能捲土重來。就此,中國官員可能自身都對當前房市刺激政策的穩定性缺乏信心,市場信心自然很難全面恢復,更難期待房市本身能夠快速復甦。此外,模糊的房市政策可能使外資對中國經濟前景更不樂觀,在更廣泛層面上影響中國經濟復甦的可能性。

結語


當前中國房市政策的調整方向,既要挽救房市以挽救經濟趨緩的困境,又無法擺脫「房住不炒」的制約。此種情況其實與2022年中國政府猶豫於是否放開清零政策的情境頗為類似,都是根源于習近平的集權決策風格及政治掛帥的政策邏輯。另一方面,房市政策的進退兩難,其實是中國當前各方面的縮影。對基層群眾而言,也體現出在總體經濟數據「長期看好」與真實生活處境難以改善之間的巨大落差,以及「中國夢」、「共同富裕」等政治願景的破滅。

在經濟、社會、外交領域,中國都面臨放棄習近平路線以挽救頹勢,或是堅持習路線卻犧牲發展機遇的選擇。然而,在各領域的挑戰持續加劇的情況下,中共高層沒有太多時間尋找兼顧兩者的解決方案。在倉促的選擇過程中,有可能導致較為激進的經濟政策,甚或難以預期的政治衝突。今年11至12月間,中共將先後舉行20屆三中全會及中央經濟工作會議,屆時中國經濟政策是否會出現2022年放開清零政策時的大幅度轉向,以及政策調整隱含的政治意涵,都值得密切關注。

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