歐盟援烏新構想的制度挑戰：凍結俄資產能走多遠？
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第888期-歐盟援烏新構想的制度挑戰：凍結俄資產能走多遠？
關鍵字：凍結資產、Euroclear、烏克蘭融資缺口
（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）
自2022年俄羅斯全面入侵烏克蘭以來，戰場上的推進與僵持，逐步外溢為一場制度層級的考驗：在長期消耗戰情境下，援助烏克蘭所需的龐大財政資源，應由何種機制承擔，才能兼顧持續性與制度正當性？隨著烏克蘭於 2026–2027 年面臨顯著財政缺口，歐盟內部一度浮現高度爭議的政策構想，即是否能在既有制裁框架下，更進一步「運用」西方凍結的俄羅斯國家資產，作為支撐防衛與重建的資金來源。歐盟執委會主席馮德萊恩並引述國際貨幣基金組織（IMF）估計，指出烏克蘭未來兩年資金需求約為1,350億歐元，使相關討論在政治上更顯迫切。[1]
然而，隨著法律可執行性、金融穩定與風險分攤等問題逐步浮現，歐盟近期，未能就動用凍結資產本金形成共識，轉而拍板以「聯合發債」（EU-level joint borrowing），並由共同預算提供擔保的方式，向烏克蘭提供約900億歐元貸款。此一政策收斂顯示，在現行法治與金融架構下，「動用凍結資產本金」難以成為短期可行的主要工具。[2]
值得注意的是，即便採取聯合發債900 億歐元的融資規模，仍與IMF所估算的1,350億歐元需求存在明顯落差；此一缺口正凸顯出歐盟在制度可承載範圍內，仍難以完全回應烏克蘭的中期財政壓力。本文據此聚焦一個核心問題：在不破壞法治與金融秩序的前提下，凍結俄羅斯國家資產究竟能被「運用」到何種程度，其制度邊界又在何處？
哪些「已經成真」：從利息收益到G7「以收益支撐貸款」
必須明確，「動用凍結俄資產援烏」並非單一的行政處分，而是一組層次分明的政策工具。目前最不具爭議、且已進入制度化運作的，是動用資產所產生的「利息與投資收益」（extraordinary revenues / windfall profits），而非直接處分資產本金。[3] 歐盟在其制裁框架下，採取了極具法理巧思的安排：不改變資產所有權，僅處理衍生收益。此舉，核心邏輯在於將這些收益界定為金融機構的會計利潤，而非主權資產本身，藉此極大化地規避侵蝕「主權豁免原則」的法律與系統性風險。[4]
此一路徑進一步與 G7 所推動的「非常規收益提前動用機制」（Extraordinary Revenue Acceleration, ERA）形成制度連動。在 ERA 架構下，G7 各國規劃以凍結俄羅斯主權資產未來可預期的收益，作為償付來源與信用支撐，提前提供總額約 500 億美元（約 450 億歐元）的「多年度貸款」支持。[5]此一安排，象徵西方國家正嘗試將原本不穩定、具不確定性的收益流，制度化為相對可預期的財源，並以此支撐大規模融資，而非直接跨入處置資產本金的高風險制度禁區。
為何難以「全面成真」：本金轉用的法理斷點與風險集中
真正的爭議焦點在於：凍結資產的「本金」能否被制度性轉用。依現行國際法與金融實務，制裁導致的凍結（freeze∕immobilisation）主要是暫時限制處分或移轉，不等同於沒收（confiscation / forfeiture）；資產所有權原則上仍歸屬俄方。[6]
歐盟境內凍結的俄羅斯國家資產中，多數集中於比利時布魯塞爾的中央證券託管機構歐洲清算銀行（Euroclear）。外界與專家估算常見區間為 3,000至3,500 億美元等值的俄羅斯國家資產被西方凍結，其中歐盟持有部分最大。[7]但「集中」帶來的不是方便，而是下列風險：
一、一旦歐盟把本金或其現金餘額拿去做更激進的運用，法律訴訟與報復風險往往集中在資產所在地（比利時），而非平均分攤到整個歐盟。
二、風險也不只來自俄方的政治反制，更包含具體的司法戰線。路透社 2025 年 12 月報導，俄羅斯央行對 Euroclear 的訴訟已進入實質程序，並牽動評等機構對其風險評估。[8]
因此，即使政治上把方案包裝為「貸款」而非「沒收」，制度上的斷點依舊存在：一旦制裁鬆動、政治情勢變化或法律判決出現逆轉，誰來承擔返還義務與財政缺口？這也解釋了為何歐盟內部對「更進一步」方案，會出現強烈的風險分攤爭論，而不只是價值立場之爭。
上述制度爭議並非單一國家的政治選擇，而是反映不同角色在法律責任、金融風險與制度承載能力上的結構性差異。下表整理歐盟內外主要行為者對「運用凍結俄羅斯國家資產援助烏克蘭」之立場，有助於理解為何相關構想在政治上不乏支持，卻在制度層面遲遲難以推進。
附表、主要行為者對「凍結俄羅斯資產援烏」之立場比較
資料來源：作者依 Reuters、BBC、歐盟執委會、歐洲央行、IMF 與 G7 公開文件整理。
正因上述立場分歧與風險集中問題，歐盟若欲進一步推動凍結俄資產的制度化運用，勢必須依賴特定政治或法律情境的出現，而非僅憑政治意志即可突破。
在什麼情況下，它「才可能成真」？
歐盟更進一步「運用俄資產本金」的構想，不是絕對不可能，而是必須滿足非常嚴苛的制度條件。可概括為三種情境：
情境一：俄羅斯正式戰敗或出現「國際法承認的賠償安排」
如果存在和平條約或在具有普遍承認效力的國際機制下，形成明確的戰後賠償義務與執行框架，則將「凍結資產本金」作為賠償財源的法理正當性與可執行性才會大幅提升。[9]但以當前戰場與政治現實而言，這屬低機率情境。
情境二：歐盟願意「共同債務化」並提供風險共擔與財務保障機制[10]
若歐盟採取更高層次的共同融資安排，例如於歐盟層級發行共同債務，並透過共同預算或制度化擔保機制承擔最終財政責任，相關法律與財務風險即可真正實現「歐盟化」，不再集中於資產所在地的單一成員國。然而，此一路徑實質上涉及歐盟財政整合的質變，接近「財政聯邦化」的制度門檻；在現行政治結構下推動難度極高，但就制度設計而言，仍是少數在既有法治與金融框架內，具備相對完整可行性的選項之一。
情境三：全球秩序進入「去法治化」的戰時動員狀態
若國際金融秩序轉向全面工具化，且國際法原則被戰爭迫切性系統性地侵蝕，主權資產保護的長期禁忌將隨之瓦解。在此極端背景下，歐盟或將動用政治強制力越過衍生收益，直接推動「資產本金沒收」。然而，此舉的真實代價在於：主流貨幣區作為「安全資產託管地」的信用基石將發生不可逆的動搖，迫使全球各國重新評估其外匯儲備配置與資產存放策略，進而誘發深層的金融體系外溢效應。[11]這種情境的「成真」並非制裁的成功，而是國際金融秩序成本的總體崩潰。
結語：政治上有迫切性，制度上只能「有限前進」
整體而言，歐盟「援烏新構想」的迫切性真實存在：IMF 與歐盟文件均指出，烏克蘭在 2026至2027 年需要巨額外部資金，以維持國家運作與防衛支出，這使歐盟不得不在既有財政壓力下尋找新財源。[12]但同時，制度現實也很清楚：短期內最可行的是延伸「收益流」工具（利息∕非常規收益）與市場融資；涉及「本金的全面轉化」，仍缺乏可承載的法理與風險共擔機制。
換言之，這不是「要不要援烏」的二分題，而是「援烏能否在不折損國際金融法治底盤的情況下前進」的制度題。歐盟若要讓方案走得更遠，真正的關鍵不是口號，而在於能否提出一套同時具備法律可執行性、並能被司法機關、中央銀行、清算體系與成員國財政當局，共同承受的風險分攤與最終責任配置。在此之前，「以俄資援烏」的最大可能仍是：收益流的制度化運用與有限工具化，而非本金的全面轉化。
[1] European Commission, “Statement by President von der Leyen on Ukraine’s Financing Needs for 2026–2027,” European Commission Press Corner, December 2, 2025, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_25_2911.
[5] G7 Finance Ministers, “G7 Finance Ministers’ Statement on Extraordinary Revenue Acceleration (ERA) Loan Initiative,” October 25, 2024, p. 1, https://www.banque-france.fr/system/files/2024-10/G7-Finance-ministers-Communique-ERA-25%20octobre-2024.pdf.
[8] “Russian Court Will Hear Central Bank’s Lawsuit against Euroclear on January 16,” Reuters, December 17, 2025, https://www.reuters.com/business/finance/russian-court-will-hear-central-banks-lawsuit-against-euroclear-january-16-2025-12-17/.
[9] European Commission, Proposal/Annex on Reparations Loan (document), December 3, 2025, p. 11, 26. https://commission.europa.eu/document/download/ceae8dde-0291-4ee3-8519-80b30317bf35_en.
[11] “How to Use Russia’s Frozen Assets,” Council on Foreign Relations, November 21, 2025, https://www.cfr.org/article/how-use-russias-frozen-assets.
