從波羅的海「海底電纜事件」看關鍵基礎設施防護
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第899期-從波羅的海「海底電纜事件」看關鍵基礎設施防護
關鍵字：國家安全、海底電纜、波羅的海、灰色地帶、關鍵基礎設施
（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）
2026年1月2日，根據《路透社》報導，芬蘭警方針對近期波羅的海海底電纜受損事件調查，正持續釐清涉案船舶的航跡、操作行為及是否涉及刑事責任，但仍未對行為動機或是否屬於蓄意破壞作出最終研判。該事件涉及區域內重要通訊設施，其調查進程已引發歐洲多國對關鍵基礎設施在灰色地帶情境下安全風險的高度關注。此一發展顯示，海底電纜相關事件即便在事實逐步明朗的情況下，仍可能長時間停留於法律調查與制度應對階段，而難以迅速被界定為傳統軍事衝突或國家層級攻擊。 [1]
波羅的海事件的制度特徵
從已公開資訊觀察，波羅的海此次海纜事件呈現典型的灰色地帶特徵，雖然海底電纜受損與通訊中斷的事實已獲確認，且近年於波羅的海周邊並非單一個案，顯示關鍵通訊基礎設施正成為低強度、具高度安全敏感性的常態化風險目標，但另一方面，事件是否屬於蓄意破壞、行為主體及其動機，仍須仰賴航跡分析與法律調查加以釐清，使其初期難以直接定性為軍事衝突或國家層級攻擊。[2]
在此情境下，芬蘭政府於責任歸屬未明前，選擇先行啟動調查與跨機關協作，而未對外作出高度政治或安全定性，反映其回應仍以法律與制度框架為核心，並將事件控制於衝突門檻以下；此一作法亦與近年歐盟與北約將海纜納入跨境關鍵基礎設施、強調風險評估、事故通報與跨國協調的制度趨勢相互呼應。 [3]
芬蘭相關制度作為
就本案而言，芬蘭並未啟動以「海底電纜安全」為核心的單一專法，而是依既有法制架構，採取跨法域並行適用的處置方式。在刑事層面，調查以《芬蘭刑法》中關於刑事毀損及干擾通訊之相關規定作為可能的追訴基礎； [4] 在通訊層面，則依《電子通訊服務法》確保通訊網路與服務之安全與可靠； [5]《水路交通法》則提供水下電纜標示與航行安全管理的法源依據。[6]
此種制度安排，反映芬蘭對法治程序與證據門檻的高度重視，在行為者身分與動機尚未釐清前，政府處置邏輯自然傾向先行調查與證據保全，再逐步完成法律定性與責任歸屬，惟於灰色地帶情境下，即時安全手段的運用，須在既有法治與程序框架內審慎推進。
以我國「海纜七法」制度之對照
以我國行政院2025年9月18日所修訂「海纜七法」作為對照，波羅的海事件可提供以下幾點重要制度啟示：
一、法律定位清楚，可精進處置節奏
我國已透過相關修法， [7] 將海底電纜明確納入關鍵基礎設施與重要通訊系統之保護範疇，並建立通報、查處與跨機關協調機制，使事件發生時不致因權責不明而延宕處置，相較芬蘭需在多部一般法規間拼接適用，制度啟動相對審慎。
二、制度重事前治理，非單一事件回應
我國「海纜七法」修法重點之一，即在於將平時監控、航道管理、營運者義務與通訊韌性要求納入常態化制度設計，而非僅於事故或破壞發生後才啟動處理程序，有助於從風險治理角度提升整體安全韌性。
三、法律與執法工具，具有拒止效果
在灰色地帶情境下，未必能即時升高對抗層級，但透過清楚的法律規範、調查權限與責任設計，可有效提高破壞行為的制度成本，我國法制已就危害通訊設施與關鍵基礎設施安全之行為，建立較為完整的刑責與行政責任架構，從制度層面降低相關行動的誘因。[8]
結語與建議
波羅的海海底電纜事件顯示，關鍵基礎設施已成為灰色地帶行動的重要標的，其風險不僅源於技術脆弱性，更取決於制度是否足以承接高度不確定的安全挑戰。在責任歸屬未明、衝突門檻未被跨越的情況下，回應重點不在於即時升高對抗，而在於能否維持穩定運作與有效研判的制度能力。
就我國而言，「海纜七法」修訂後已在法律定位、跨部會協調與事前治理方面建立制度基礎，但其實際效能仍高度仰賴對周邊海域活動的掌握程度。相關研究指出， [9] 海域安全治理的關鍵，在於透過感測、情資整合與跨機關共享，及早辨識異常行為，為制度啟動與決策提供可靠依據。
因此，未來我國應以「海纜七法」作為制度骨架，並以海域覺知能力整合為前端支撐，透過與美、日、澳等理念相近國家強化跨部門合作，[10] 將法制設計轉化為可運作的實質韌性，以在合法、穩健的前提下，有效維護通訊安全與整體國家利益。
[1] “Finland Makes Progress in Cable Breach Investigation, Police Say,” Reuters, January 2, 2026, https://www.reuters.com/business/media-telecom/finland-makes-progress-cable-breach-investigation-police-say-2026-01-02/.
