北約馬德里峰會新「戰略概念」印太方向之探析
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2022.06.16
作者
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國家安全研究所 楊一逵 助理研究員

北約馬德里峰會新「戰略概念」印太方向之探析
國家安全研究所 楊一逵助理研究員
關鍵字: 北約、戰略概念
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


「北大西洋公約組織」(North Atlantic Treaty Organization,以下簡稱北約)將於2022年6月28至30日,在西班牙「馬德里」(Madrid)舉行峰會,並提出新版「戰略概念」(Strategic Concept),重申北約價值與目標,並對整體國際安全環境進行評估,勾勒未來集體安全規劃及方向。[1]相較前次2010年11月「里斯本峰會」(Lisbon Summit)中提出「主動接觸、現代國防」(Active Engagement, Modern Defence),「馬德里峰會」(Madrid Summit)的「戰略概念」預期將更強調民主價值、集體嚇阻與「360度」(360-degree)全面性的防衛,建立包含氣候與網路等新領域的安全「韌性」與深化歐洲與亞洲民主夥伴之合作。[2]本文試圖初探「馬德里峰會」新版「戰略概念」印太方向之安全意涵。

轉向「印度——太平洋」的戰略姿態建構


「馬德里峰會」的「戰略概念」將呈現北約對「印太區域」(Indo Pacific Region)的重視與「戰略姿態」(Strategic Posture)調整。從美方角度觀察,雖然俄烏戰爭持續發展,「印太區域」仍係其核心地緣戰略場域。[3] 美方態度,牽動北約佈局。北約秘書長史托騰柏格(Jens Stoltenberg)於2021年10月13日出席第67屆「北約議會大會」(NATO Parliamentary Assembly)時,多次表示中國的崛起正改變系統層次的權力平衡,導致北約將面臨幅度更廣泛的全球競爭與威脅,因此北約在「華盛頓條約」(Washington Treaty)宗旨不變條件下,需主動採取朝向全球的「戰略姿態」,面對各種全球性的安全議題,例如網路、太空與中國的崛起。[4]史氏所謂朝向全球的「戰略姿態」,實際上係指橫跨「歐洲-大西洋」與「印度-太平洋」的戰略環境,其中「印太區域」為關注焦點。

若觀察南韓、日本、澳洲與紐西蘭等外長不僅受邀出席2022年4月的「北約外交部長級會議」(Meeting of NATO Ministers of Foreign Affairs),更可能參與6月底的北約「馬德里峰會」可得知,北約新「戰略概念」的框架已跨越出歐洲地域性的戰略思考,開始部署俄國入侵烏克蘭後衍生性的全球戰略環境,而「印太區域」日益激化的挑戰與中國因素,將是北約不可避免的新「安全現實」(Security Reality)。[5]

或首度回應包含中國挑戰的新安全現實


「馬德里峰會」的「戰略概念」預期將鋪陳未來北約如何回應中國挑戰因素鑲嵌其中的區域及全球戰略環境。北約秘書長史托騰柏格於2021年10月13日的「北約議會大會」時表示中國不僅跋扈的脅迫他國,控制其國內民眾,且中國離北約與歐洲已越來越近。[6] 不論在非洲區域、北極與網路空間,或是歐洲內部的數位基礎建設、港口、機場與各樣投資,中國對外行為造成的挑戰正衝擊北約的安全環境,亦與北約國家拉近「距離」(Proximity)。[7] 北約的「戰略概念」無法再不面對中國對國際安全環境造成的影響。

北約秘書長史托騰柏格出席2022年4月5日「北約外交部長級會議」時亦公開表示北約對戰略環境的評估將首次納入中國在國際間擴張的影響力與「脅迫性政策」(coercive policies),與對北約在國際系統層次安全與民主價值的挑戰。[8]面臨威權國家逐步對以規則為基準的國際秩序進逼時,史托騰柏格認為北約需要進一步與亞太區域的夥伴合作,共同面對新的「安全現實」。[9]新的「安全現實」與中國形成的挑戰密不可分。

北約2010年提出的「戰略概念」並未提及中國,反應出當時北約對中國在系統層次中造成的挑戰採取較為寬鬆與模糊的態度。[10]2022年6月「馬德里峰會」的「戰略概念」預計將調整上述模糊之態度,對如何在價值、能力投射、集體合作與國際層次上回應中國的挑戰並帶出更清晰的表達與立場。

強化更清晰的集體嚇阻能力


北約「馬德里峰會」新版「戰略概念」中將強調更清晰的集體嚇阻能力建構。其中最基本又顯而易見的方針就是提高國防預算。美國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)於2022年6月2日會面北約秘書長史托騰柏格時認為,國防支出佔總體GDP的2%不應該為「上限」(Ceiling),而係基本「下限」(Floor)。[11]史托騰柏格早於2022年3月份時更強烈呼籲盟國加強對安全與國防的投資及支出,以面對全面性的戰略威脅。[12]

唯有透過清晰的集體嚇阻手段與兼容傳統武力與「新興技術」(Emerging Technology)的軍事反應能力,方可大幅降低潛在對手誤判局勢,掀起戰事的可能性。[13]美國目前已通過「太平洋嚇阻倡議」(Pacific Deterrence Initiative),預計投入61億美元至「印太區域」強化與盟友的集體嚇阻能力,建構多邊分享情報管道、培訓與創新技術培育及試驗。[14]北約預期也將在其中扮演角色。

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