北京「制裁」立陶宛的政經邏輯
2022.02.25
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壹、新聞重點
2022年2月9日，中國海關總署宣布暫停接受即日起啟運的立陶宛牛肉進口申報。次日，立陶宛國家糧食和獸醫服務局表示，中國海關總署已通知立國，由於「缺少文件」將停止立國牛肉輸入中國。此舉顯示北京對立陶宛的「制裁」尚未告終，但立陶宛從2021年12月初起，就沒有再向中國出口包括牛肉在內的任何食品。[1]
2021年立陶宛與中國關係快速惡化。[2]2021年5月，立陶宛宣布退出中國——中東歐「17+1」合作機制、7月同意台灣在其首都設立「駐立陶宛台灣代表處」（Taiwanese Representative Office in Lithuania），雙方相互撤回大使，外交關係降至「代辦處」層級，北京也對立陶宛祭出多項經濟脅迫作為，爭端至今仍未落幕（相關歷程請見附表）。本文簡要分析北京「制裁」立陶宛的手段，並探討其企圖與可能影響。
貳、安全意涵
2021年立、中第一波爭端與中東歐與中國的「17+1」合作機制有關。2月9日，立陶宛僅派部長級官員出席習近平主持的中國——中東歐國家領導人視訊峰會。3月，立陶宛國會同意退出「17+1」機制，5月立國正式宣布退出。同月20日，立陶宛國會通過決議，譴責中國對新疆維吾爾人實施「種族滅絕」，呼籲聯合國調查再教育營、促請中國廢除《港區國安法》。5月起，立陶宛在中國的文化藝術活動，即陸續遭到取消或暫停。[3]這是中國對立陶宛的第一波施壓。7月，立陶宛同意台灣設立代表處後，兩國關係進一步惡化，北京的脅迫也從外交關係降級迅速擴大到經濟脅迫作為。
一、強力施壓但不斷交的外交脅迫策略
2021年7月20日，立陶宛同意台灣在其首都維爾紐斯（Vilnius）設立「駐立陶宛台灣代表處」，成為在歐洲第一個以「台灣」之名成立的代表處。與立陶宛交涉未果後，8月10日北京宣布召回駐立陶宛大使；9月3日，立陶宛應中方要求召回大使，館務由臨時代辦署理。11月18日，「駐立陶宛台灣代表處」正式設立。21日，中方將立、中關係降為代辦級。25日，中國駐立大使館領事業務暫停。次日，中國駐立大使館更名為代辦處，並要求立方相應更名。
12月15日，立陶宛駐中人員及眷屬全數撤離北京，對中事務改採遠距方式運作。值得注意的是，雖然北京迅速召回大使、降低兩國外交關係層級，但在立陶宛撤離外交官後，北京卻不與立國斷交。對此，中國外交部發言人與駐法大使盧沙野的說法一致，均稱希望立陶宛認識錯誤，「採取行動糾正製造『一中一台』的錯誤行徑，回到一個中國原則的軌道上來」。換言之，北京不會與立陶宛斷交，旨在避免台、立建交，讓一中原則受到更大的挑戰。
二、首度脅迫他國企業共同施壓並分化歐盟
召回大使後，北京很快展開經濟脅迫作為。首先是中國國鐵集團「中鐵集裝箱」（CRCT）取消8月底至9月上旬的多列中國貨運。12月1日起，中國海關系統更將立陶宛刪除，使立國貨品無法進入中國。經立陶宛求助歐盟後，中國海關系統於12月7日恢復。但立國商品又面臨冗長的報關手續與程序延宕，導致立國企業蒙受許多損失。不過，雖然全面封殺立國貨品，導致2021年12月立陶宛對中出口較前一年同期衰退超過91%，但立陶宛對中國市場依賴程度頗低──對中出口僅佔總出口1%，自中進口佔總進口5%──因此，立陶宛的經濟並未傷筋動骨。[4]
2021年10月底起，陸續傳出中國要求德國大陸集團（馬牌輪胎）等多家跨國企業，若持續使用立陶宛的零件和產品，將停止該企業在中國市場銷售產品或取得供應。[5]德國、法國、瑞典等國企業都因貨品含有立陶宛製造的零件與機械，而無法通過中國海關。德國—波羅的海商會（German-Baltic Chamber of Commerce）也致函立陶宛外交部長與經濟部長，稱從中國進口機械與零件及從立陶宛出口產品到中國都已被迫暫停；敦促立國修補與中國關係，否則將撤離立陶宛。2021年12月到2022年1月，立陶宛總理席莫尼特（Ingrida Simonyte）、總統瑙塞達（Gitanas Nauseda）會見企業高層時，也被告以若不解決與中國爭端，情況將繼續惡化。這是中國首度挾其龐大市場與經濟實力，要求歐洲多個跨國企業斷絕與立國關係。原屬歐洲單一市場的其他國家企業，在北京壓力下反過來對立陶宛施壓，不但造成立國龐大壓力，也使歐盟團結遭到分化。
三、中國全盤否認經濟脅迫以規避WTO制裁
與外交報復或降級須由官方致發照會不同，北京在施加經濟脅迫時，一貫採取隱晦難辨的手法。2021年12月24日，中國外交部發言人趙立堅稱，有關中方將立陶宛從報關系統中清除、暫停立國進口貿易許可、施壓跨國企業不得使用立國生產的零件等消息均非事實，並宣稱中方一貫按照世界貿易組織（WTO）規則行事。12月27日，《環球時報》也引述中國海關與業內人士說法稱，北京絕對沒有阻止立陶宛商品，而是因為國內呼籲懲罰聲浪升高，才導致中國企業斷絕與立陶宛企業的往來。
中國試圖透過經濟脅迫手段，迫使對象國改變立場。在操作上，卻極力避免將相關手段檯面化或以官方措施實施，其目的即在規避世貿組織的約束與制裁。因為WTO若缺乏強而有力的事證支持，將很難對中國施加制裁。此一惡質行徑也提醒各國，與中國威權體制往來，必須做好承擔不可預期風險的準備。
參、趨勢研判
立陶宛外長雖仍堅定支持台灣，並表示沒有修改台灣代表處「正式名稱」的計畫，但立國總統在今年1月兩度提出台灣代表處更名問題，顯示立國面臨的龐大壓力。[6]雖然歐盟宣示力挺立陶宛，但多數歐洲國家並未明確表態。來自斯洛伐克的歐洲議會議員萊克斯曼（Miriam Lexmann）在議會發動聯名函，敦促歐盟以具體行動反制中國。但這封信件在700名歐洲議員中只獲得40人簽署，支持比例僅5.7%，[7]顯示，歐盟追求的「一致的外交政策」極為艱難，甚至反讓中國有機可乘分化歐洲 。
一、歐盟制裁或「反脅迫工具」立法緩不濟急
2022年1月27日，歐盟在世貿組織對中國提訴，強調中方採取的「歧視性貿易作為」已影響整個歐盟供應鏈，且違反關稅暨貿易總協定（GATT）等多項國際協定。目前美國、澳洲、英國、加拿大、日本、台灣都已宣布將參與訴案，但要通過WTO爭端解決機制處理，必須經過雙邊諮商、爭端解決小組等程序，前者期限30天，後者可能長達9個月，相關程序頗為耗時。即使歐盟贏得初步裁決，中國也可提出上訴，全案可能遷延數年之久。
有鑒於歐盟需要有效的工具對抗經濟脅迫，歐盟執行委員會在2021年12月提出「反脅迫工具」（Anti-Coercion Instrument, ACI）法案，以反制非歐盟國家對歐盟成員的脅迫。[8]但該案需要歐洲議會和歐盟理事會批准與歐盟27國多數同意，從審議到完成立法，很難在短期內完成。2022年上半年的歐盟輪值主席國法國表示，將在「反脅迫工具」完成立法前採取行動反制，但具體作法目前無法得知。
二、自助人助與「指名羞辱」或為有效的反制之道
面對中國的強力脅迫，立陶宛國會與政府除透過外交管道協助受困企業外，也研議設立基金，保護本土公司不受中國報復，並與受到影響的公司討論政府可提供的金融援助，立陶宛企業也著手開發新的進出口市場。[9]
美國與立陶宛達成6億美元的出口信用合作協議，並多次宣示對立陶宛的強力支持。台灣也透過派遣經貿訪問團、購買遭中國拒收的立陶宛黑色蘭姆酒與一貨櫃的立陶宛奶水、設立2億美元的「中東歐投資基金」與10億美元融資基金等方式，力挺立陶宛。美國、澳洲、英國、加拿大、日本、台灣加入歐盟對中國的訴訟行動，也是對中國卑劣的經濟脅迫作為進行「指名羞辱」。唯有強力的反制作為，才可能團結理念相近國家，並遏制北京當局在未來重施故技。
附表、2021年以來立陶宛、中國關係惡化歷程表
| 時間 | 重要事件 | 相關內容 |
| 2021年2月9日 | 習近平主持召開中國—中東歐國家領導人視訊峰會（「17+1」合作機制峰會）。 | 立陶宛僅派部長級官員出席。 |
| 3月 | 立陶宛國會同意退出「17+1合作」。 | |
| 3月 | 立陶宛國會同意台灣開設駐立陶宛代表處。 | |
| 5月20日 | 立陶宛國會通過決議，譴責中國對維吾爾人實施「種族滅絕」、呼籲聯合國調查新疆再教育營、促請中國廢除《港區國安法》。 | 立國駐中大使館文化參贊伊萬納斯卡斯（Tomas Ivanauskas）指出，5月起，在中國的文化藝術活動陸續遭取消或暫停。 |
| 5月22日 | 立陶宛外交部長正式宣布退出「17+1」合作機制。 | 24日，中國外交部稱，「中國-中東歐國家合作……成立9年來成果豐碩，不會因個別事件受影響」。 |
| 7月20日 | 立陶宛同意台灣設立「駐立陶宛台灣代表處」（The Taiwanese Representative Office in Lithuania），成為在歐洲第一個以「台灣」之名成立的代表處。 | 中國外交部稱「中方堅決反對建交國同台灣進行任何形式的官方往來，反對建交國同台灣互設所謂『代表處』」。 |
| 8月10日 | 中國外交部宣布召回駐立陶宛大使，並要求立國召回駐中大使。 | 立陶宛外交部表示遺憾，重申決心在一個中國原則下與台灣發展互利關係。 |
| 8月17日 | 媒體披露中國國鐵集團「中鐵集裝箱」（CRCT）將中斷8、9月直達立陶宛的鐵路貨運。 | 立陶宛國鐵證實，8月底至9月上旬的多列中國貨運被取消。 |
| 9月3日 | 立陶宛宣布應中方要求召回大使，大使館正常運作，外交事務由臨時代辦署理。 | |
| 9月23日 | 立陶宛國防部國家網路安全中心報告指出，中國小米的旗艦手機內建言論審查功能，華為的P40 5G手機存有資安漏洞，建議使用者丟棄上述手機，消費者避免購買。 | |
| 10月底起 | 中國要求德國大陸集團等多家跨國企業斷絕與立陶宛關係。若持續使用立國零件和產品，中國將停止該企業在中國銷售產品或取得供應。 | 德國、法國、瑞典等國企業先後通報貨物在中國港口被攔截、無法通關，原因是內部含有立陶宛製造的零件與機械。 |
| 11月18日 | 「駐立陶宛台灣代表處」於立陶宛首都維爾紐斯（Vilnius）正式設立。 | 19日，中國外交部表示強烈抗議和堅決反對，並稱立方「咎由自取，必將自食其果」。 |
| 11月21日 | 中方將中、立兩國外交關係降為代辦級。 | |
| 11月25日 | 中國駐立大使館暫停領事業務。次日，中國駐立大使館更名為代辦處，並要求立方更改駐中外交機構名稱。 | |
| 12月1日 | 中國海關已將立陶宛從系統中刪除，實質上禁止了立陶宛的貨品出口到中國。 | 媒體於次日揭露此事。中方海關系統在4天後悄悄回復。 |
| 12月15日 | 立陶宛駐中19名外交人員及其家屬全數撤離北京，包括臨時代辦契雅佩涅（Audra Čiapienė），對中事務改採遠距方式運作。 | |
| 12月間 | 傳出中國海關拒絕清關立陶宛貨物，拒絕立陶宛的進口申請。 | 台灣菸酒公司買下漂流海上的2萬瓶立陶宛萊姆酒，甘田食品科技買下1貨櫃奶水。 |
| 2022年2月9日 | 中國海關總署以「缺少文件」為由，通知立陶宛，將停止受理2月9日起啟運的立陶宛牛肉進口申報。 |
資料來源：李哲全依據公開資訊彙整製表。
[1] 〈中國暫停進口立陶宛牛肉 官方未說明原因〉，《中央社》，2022年2月10日，https://reurl.cc/3jbLlM；〈立陶宛：去年12月就停止食品出口中國〉，《中央社》，2022年2月10日，https://reurl.cc/VjmXOy。
[2] 近年立陶宛與中國關係變化，可回溯至2019年。2019年1月，立陶宛國家安全部在國家威脅評估報告中，首度將中國列為國家安全威脅。同年7月，總統瑙塞達（Gitanas Nausėda）表示，中國投資立陶宛的克萊佩達港（Port of Klaipėda）建設，可能損害立陶宛國家安全。11月，國防部長卡羅布利斯（Raimundas Karoblis）表示，若中國控制克萊佩達港，將對經過的美軍與北約軍隊帶來戰略風險。
[3] 這是立陶宛駐中國大使館文化參贊伊萬納斯卡斯（Tomas Ivanauskas）向立陶宛國家廣播電視（LRT）所透露的。請見Stephanie Chiang, “Lithuanian Art, Cultural Events Suspended in China Amid Tension,” Taiwan News, September 3, 2021, https://reurl.cc/dXq9Lk。
[4] 立陶宛統計顯示，2020年，立陶宛出口3.58億美元貨品到中國，並從中國進口13.4億美元貨品。根據中國海關的統計，2020年中國對立陶宛出口18.08億美元，進口4.88億美元，中國對立陶宛的順差達13.2億美元。
[5] 2021年12月9日，立陶宛外交部副部長阿頓梅納斯（Mantas Adomenas）向《路透社》表示，中國向跨國公司發出訊息，若使用立陶宛零件與供應的用品，他們將不准再向中國市場銷售或獲得中國供應商品。已有一些公司取消與立陶宛供應商的合約。請見John O'Donnell and Andrius Sytas, “Exclusive: Lithuania Braces for China-led Corporate Boycott,” Reuters, December 9, 2021, https://reurl.cc/12OE7G。
[6] 立陶宛內部仍有意見認為台灣代表處更名，將有助改善立中關係，但《環球時報》今年1月26日的社論指出，改名無法解決問題，立中關係止損至少要做到以下四點：一、讓「臺灣代表處」從名稱到從事的活動及活動的性質和方式，都回到中、立建交時立方承諾的框架內；二、就此前的錯誤向中方公開道歉，宣佈立、台關係是民間關係；三、重申一個中國原則，以可信方式確保絕不挑戰此政治底線；四、以實際行動消除已在歐盟和國際社會產生的惡劣影響。請見〈社评：立陶宛正放出政治投機的探測氣球〉，《環球時報》，2022年1月26日，https://reurl.cc/02Wl6b。
[7] Mindaugas Laukagalis, Justina Ilkevičiūtė, “‘What Have You Done?’ Why the EU is Slow to Shield Lithuania from Chinese Pressure,” LRT, January 24, 2022, https://reurl.cc/AK3Lr3.
[8] 2021年12月8日，歐盟執委會提出「反脅迫工具」法案。內容包括加徵關稅和配額、暫停市場准入、阻斷智財權、逐出歐盟金融市場等12項反制措施，以期迅速應對或嚇阻中國、俄羅斯等第三國對歐盟任一會員國的經濟脅迫。請見“EU Strengthens Protection Against Economic Coercion,” Press Release, European Commission, December 8, 2021, https://reurl.cc/akMzeG。
[9] John O'Donnell and Andrius Sytas, “Exclusive: Lithuania Braces for China-led Corporate Boycott,” Reuters, December 9, 2021, https://reurl.cc/12OE7G。