拜登習近平視訊峰會與美中博奕
2021.11.26
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壹、新聞重點
2021年11月16日上午（台北時間），美中兩國元首舉行線上會談。一如外界預期，這場會談並未達成任何具體協議，最大的共識是雙方同意繼續透過各種方式保持密切聯繫。[1]本文針對拜登政府上任以來，美中外交高層與領導人多次互動的公開文件內容，檢視雙方對美中關係定位及台灣議題的交涉、折衝與博奕，並研判未來的可能發展趨勢。
貳、安全意涵
當前美中關係是雙方建交40多年來的最低點。這場拜習線上會談之前，雙方外交高階官員經過3月在安克拉治的公開互嗆、7月天津會談，中方提出「2份清單」、「3條底線」，[2]及10月6日，中共中央委員會外事辦公室主任楊潔篪和美國國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）的蘇黎世會晤，與10月31日，美國國務卿布林肯（Antony Blinken）與中國外長王毅在羅馬的會談等多次互動，拜登與習近平也經過2月與9月兩次電話會談。但這次線上峰會，雙方幾乎只是各自表態，而未達成任何共識。
一、美中關係止跌但實質進展有限
依據公開資訊觀察，相較於劍拔弩張的安克拉治對話、中方強悍提出對美要求的天津會談，美中關係在9月拜登、習近平第二次電話會談，雙方同意繼續保持經常性聯繫後，兩國關係出現緩和跡象。10月4日，美國貿易代表戴琪在華府智庫「戰略暨國際研究中心」（CSIS）發表對中貿易政策演說，承認美中貿易「脫鉤」在全球經濟背景下並不現實，並提出「重新掛鉤」（re-coupling）和「持久共存」（durable coexistence）兩個概念，為美中貿易爭端改善提供想像空間。[3]10月6日的蘇黎世會談，美方官員稱「這是拜登政府與中國進行的最深入的對話」，雙方並達成共識在年底前舉行拜習視訊峰會。10月11日，中國外交部副部長樂玉成也表示，北京願意與華盛頓對話，已建立為兩國元首視訊峰會做準備的聯合工作組，已在雙邊關係問題上取得進展。
11月10日，《環球時報》的微信公眾號《補壹刀》發文指出，美中關係在10日當天出現三個「進展」。一是發表《美中關於在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》；[4]二是美國貿易代表戴琪表示，美中已就落實第一階段貿易協議的談判取得進展；三是美國國務卿布林肯召開應對新冠疫情部長線上會議，並未邀請台灣政府與會。這些訊息為拜習視訊峰會營造良好氛圍，但除了氣候行動聯合聲明之外，實質進展相當有限，且隨後美方即傳出保留的訊號。
二、台灣是此次會談的焦點議題
從3月到10月底，美中外交高層四度會談後的文件來看，中方對台灣議題著墨較多，美方則相對低調，僅表示談到台灣議題。這一點在10月31日羅馬會談出現變化。雖然美方文件仍維持低調，但中方文件顯示，王毅稱「美國指責中國改變台灣現狀是一種誤導」，當前台海局勢的癥結是台灣試圖突破「一中框架」，而美國「對台獨勢力的縱容支持」也「難辭其咎」。峰會舉行的前兩天（11月13日），布林肯與王毅電話通話，加大了對台灣議題的關注力道。他對中國對台施加的軍事、外交、經濟壓力表示關切，並敦促北京與台北展開有意義的對話，和平解決兩岸問題。
16日的拜習會談，雙方基本上是重申各自立場，唯獨在台灣議題上，頗有針鋒相對的味道。拜登重申其奉行美國的「一個中國」政策，堅決反對片面改變現狀或破壞台海和平穩定的行為。習近平則稱台海近期緊張原因是台灣當局企圖「倚美謀獨」，而美方一些人有意搞「以台制華」，這是10月底王毅的看法。習近平並表示，「台灣問題」的真正現狀是一個中國「三段論」，中方並稱拜登表示「不支持台獨」（事後美方澄清無此表述）。10月底台灣議題突然成為美中對話的焦點，其中緣由外人不得而知。但從時間點推斷，或許與10月21日拜登在CNN節目上明確回應觀眾提問，若台灣遭到中國攻擊，美國將依承諾保衛台灣，同日國務院亞太副助卿華自強（Rick Waters）公開批評中國「誤用」（misuse）2758號決議，以排除台灣，以及10月26日布林肯發表聲明支持台灣參與聯合國體系，並鼓勵所有聯合國會員國加入美國行列等事有所關聯。
參、趨勢研判
此次峰會前有媒體預測，美中有可能就鬆綁簽證限制、建立雙邊核武對話、緩和貿易摩擦等議題達成一定共識；CNBC則稱，習近平可能邀請拜登參加明年2月在北京舉行的冬季奧運會，但這些預測均告落空。未來美中關係有以下幾點值得關注。
一、美中關係定性的激烈博奕尚未結束
2021年3月初，拜登政府提出「美中關係將在該競爭時競爭，能合作時合作，須對抗時對抗」，但北京拒絕接受此一以競爭為主軸的對中政策基調。兩週後，雙方在安克拉治爆發近年最激烈的相互指責。7月天津會談，中國外交部副部長謝鋒更直白指控，「美方的『競爭、合作、對抗』三分法就是遏制打壓中國的『障眼法』。對抗遏制是本質，合作是權宜之計，競爭是話語陷阱」。 [5]9月後美中氛圍稍緩，但楊潔篪在10月初蘇黎世會談仍表示，中方反對以「競爭」來定義中美關係。10月底，王毅也向布林肯要求美方改弦更張。
雖然美方多次表示不尋求新冷戰，也不尋求衝突，對於美中競爭的用語也從歡迎「激烈競爭」（stiff competition），調整為「負責任的競爭」（responsible competition），但北京仍堅持要求美方改變政策。經過11月10日的三個「進展」後，美方似已決定繼續堅持既有政策路線。11月11日，蘇利文在澳洲智庫洛伊研究所（Lowy Institute）的演講中表示，美國可以選擇不進入新冷戰、不走向衝突或「修昔底德陷阱」，但可選擇拜登總統說的「在激烈競爭中向前邁進」。次日，白宮發言人也表示，此次峰會是美國為負責任地管控美中之間的「密集競爭」（intense competition）而展開的「密集外交」（intense competition）的延續，主要是為更有效地為美中競爭設置規範，而非尋求達成重大成果。
二、雙方同意保持溝通管道但仍未建立「護欄」
為管控美中關係，美國副國務卿雪蔓（Wendy Sherman）、拜登總統、蘇利文與布林肯均先後強調保持「兩國溝通管道暢通」的重要性，並呼籲雙方應「負責任地管控美中關係」。但檢視雙方公布文件，可以發現相對於美方的「維持溝通管道暢通」，以「負責任地管控美中關係」，中方反覆重申的是雙方應「保持經常性對話和溝通，推動中美關係重回健康穩定發展的正確軌道」。因此，在保持溝通上雙方有基本的共識。10月31日，王毅在羅馬明確向布林肯表示，願與布林肯建立經常性聯繫，就如何管控分歧、解決問題交換意見。但對於美方強調的「負責任地管控美中關係」，北京則興趣缺缺。副國務卿雪蔓訪中之前，美國國務院發言人在7月21日即已表示，希望美中關係間建立「護欄」（guard rails），以避免競爭外溢為衝突。但11月16日的線上峰會中，拜登仍然表示，兩國須建立常識性的護欄（commonsense guardrails），以確保美中競爭不致引發衝突。[6]顯見美中對於建立雙方互動的規範仍然缺乏進展。
三、習近平面臨的內外壓力絕不小於拜登
有評論認為，習近平在十九屆六中全會通過第三份歷史決議，並可望在2022年中共「二十大」進入第三個五年任期，其聲勢遠高於民調跌破五成的拜登。因此，拜登迫切需要爭取美中關係突破，以解決國內的政經困局。但事實上，中國經濟仍未觸底、房地產泡沫惡化、貧富問題嚴重、新一波疫情持續延燒，加上各國對中國觀感惡化，紛紛對北京祭出反制作為，而在二十大之前，習近平必須拉抬國內聲望，防範各種可能風險，外交議題並非其優先事項，習近平無意也無法在此時對美國示弱。
另一方面，《路透社》於11月13日揭露，中國駐美大使館透過信件和會議遊說美國商業界，期盼美國企業高層敦促國會議員逆轉或放棄推動《2021年美國創新與競爭法》（US Innovation and Competition Act of 2021, USICA），因為北京視該法案為美國竭力壓制中國經濟發展與區域主導地位的手段。[7]此一遊說行動，也反映了故作鎮定的北京當局，在美中貿易與科技戰下面臨的沉重壓力。
[1] 拜登與習近平線上會談的資訊請見“Remarks by President Biden and President Xi of the People’s Republic of China Before Virtual Meeting,” White House, November 15, 2021, https://reurl.cc/82RnVy; “Readout of President Biden’s Virtual Meeting with President Xi Jinping of the People’s Republic of China,” White House, November 16, 2021, https://reurl.cc/GbvrYy；〈習近平同美國總統拜登舉行視頻會晤〉，《新華網》，2021年11月16日，https://reurl.cc/ox6dbq。
[2] 「兩份清單」指中方的「要求美方糾正錯誤對華政策與言行清單」與「重點個案清單」。前者內容包括：撤銷對中共黨員及家屬的簽證限制；撤銷對中方領導人、官員、政府部門的制裁；取消對中國留學生的簽證限制；停止對中國企業的打壓與對中國留學生的滋擾；取消對孔子學院的限制；撤銷將中國媒體登記為「外國代理人」或「外國使團」；撤銷對華為集團首席財務官孟晚舟的引渡等16項。後者所指個案包括：中國部分留學生赴美簽證遭拒；中國公民在美遭受不公正待遇；中國駐美使領館在美遭受滋擾與衝撞；美國國內仇亞、反華情緒滋長；中國公民遭暴力襲擊等10項。「三條底線」是王毅當時提出的—要求美國勿挑戰顛覆中國政治制度、發展模式及侵犯國家主權。
[3] Katherine Tai, “A Conversation with Ambassador Katherine Tai, U.S. Trade Representative,” Center for Strategic and International Studies, October 4, 2021, https://tinyurl.com/48z6yt8n.
[4] 北京允諾將在2026至2030年間逐步擺脫煤炭，並首度承諾減少甲烷排放。雙方將定期會晤，並致力在2020年代的10年，各自加速行動解決氣候問題。兩國將提前10年於2025年就2035年的減排目標溝通，並計劃在埃及夏姆錫克（Sharm El-Sheikh）的COP27舉行前，改善測量甲烷排放量的方法。請見“U.S.-China Joint Glasgow Declaration on Enhancing Climate Action in the 2020s,” U.S. Department of State, November 10, 2021, https://reurl.cc/2oVRRm。
[5]〈外交部副部長謝鋒與美國常務副國務卿舍曼舉行會談〉，中國外交部，2021年7月26日，https://reurl.cc/73A7nD。
[6] Ned Price, “Department Press Briefing,” US Department of State, July 21, 2021, https://reurl.cc/q1brqp.
[7] Michael Martina, “Chinese embassy lobbies U.S. business to oppose China bills -sources,” Reuters, November 13, 2021, https://reurl.cc/Yjp0aO.