研析美國《2021中國軍力報告》對台海安全之評估
2021.11.26
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壹、新聞重點
美國國防部於2021年11月3日，向國會提交《2021年中國的軍事與安全發展報告》（Annual Report to Congress: 2021 Military and Security Developments Involving the People's Republic of China）（以下簡稱《2021軍力報告》）。五角大廈這份長達192頁對中共解放軍最新分析報告指出，中國建軍整備舉措的「野心」，在於落實「中華民族偉大復興」的國家整體戰略目標。解放軍預計於2035年完成「基本上的（軍事）現代化」，並將在2049年轉變成能與美國抗衡的「世界級」軍事力量。報告還表示，2027年將是台海安全的關鍵時刻，因為屆時解放軍將具備現代化「智能戰爭」（intelligentized warfare）能力，此將提供解放軍更多樣而可信的軍事選項，以處理台灣變局（Taiwan contingency）。[1] 本文擬就《2021軍力報告》相關台海安全的討論，評估分析其可能的意涵與影響。
貳、安全意涵
一、華府定性中國威脅論與理解對台駐軍敏感性
《2021軍力報告》表示，北京視美國為競爭者的主要原因在於，強權國家間的對抗（rivalry）與雙邊不同價值系統間的衝突。中國日趨明顯的野心與行徑，則源自於北京企圖重塑既有國際秩序，以符合專制政體與國家利益的自我需要，進而落實其「中華民族偉大復興」的世界觀。準此，該報告援引總統拜登（Joseph R. Biden）於2021年3月公布《國家安全戰略初步指導》（Interim National Security Strategic Guidance），重申中國為「唯一有能力集合經濟、外交、軍事和技術力量，持續挑戰穩定和開放國際體系的競爭對手」。拜登政府視中國為「唯一」有能力與野心，挑戰既有國際和平穩定體系的國家，是對中國威脅論與美國最主要競爭對手的再確認，此也持續升高了既有美中競爭格局。
在台海安全上，《2021軍力報告》除羅列北京曾明確宣示的武力犯台7種狀況，還特別引述中共的《反分裂國家法》第8條表示，北京刻意以非特定條件的戰略模糊（strategic ambiguity），例如「以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實，或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變」，增加了北京對台灣使用武力的靈活性與可能性。《2021軍力報告》也列出中國對台動武可以單獨或混合運用的四種主要軍事選項：空中和海上封鎖、有限度或脅迫性軍事行動、空中和導彈攻擊以及聯合登陸入侵台灣本島。以上論述大抵沿用《2020年中國軍力報告》，但在北京武力犯台條件上，2021年報告特別增加了「外國軍隊駐守台灣」乙項，顯示華府已注意到在台灣駐軍的敏感性。
二、凸顯中國武力威脅台灣的迫切性與真實性
《2021軍力報告》提出在2027年，中國將具備可信（credible）的軍事能力，在印太地區抗衡美軍，並脅迫台北接受北京條件進行談判。該報告對2027年時間點的研判，主要是引用2020年中共十九屆五中全會《全體會議公報》在「國防與軍隊現代化」規劃，強調要「堅持政治建軍、改革強軍、科技強軍、人才強軍、依法治軍，加快機械化、信息化、智能化融合發展，全面加強練兵備戰，提高捍衛國家主權、安全、發展利益的戰略能力，確保2027年實現建軍百年奮鬥目標」。[2] 《2021軍力報告》顯然採納北京為強軍目標所律定的達成方式與時間表，並將之與台海安全相連結。
《2021軍力報告》指出，解放軍自2015年開始的軍事改革，其主要目標之一就是建設能夠聯合行動的軍隊，以強化作戰能力與有效資源分配。新成立了東部戰區，就是透過組織結構的改革，以提高對台海的聯合軍事行動規劃和準備能力。由於中國近年來在軍事上積極的投資與改革，海峽兩岸的軍事平衡，有急遽失控現象。台灣為了彌補軍事能力差距，也正在開發不對稱戰爭的新概念和新能力，提升自我防禦能力。面對中國咄咄逼人的軍事威脅，美國印太司令部司令阿奎利諾（John Aquilino）即曾示警，北京將併吞台灣視為首要任務，中國武力併吞台灣的威脅「比想像更近」。[3] 《2021軍力報告》所提2027年為台海安全關鍵時刻，正反映出美國認知，中國武力對台灣威脅，已不是假設，而是有其迫切性與真實性。
參、趨勢研判
一、中國將強化對美國介入台海衝突威懾能力
《2021軍力報告》大幅提升中國未來十年的核彈頭數量，而「中國倍增的核武威脅」立即引起國際關注。軍力報告指出，北京為達成「區域和全球野心」，解放軍正傾全力進行軍事現代化與大規模投資，其中包括發展跨領域聯合遠程精確打擊的能力，增強複雜的太空、反太空和網絡能力，以及加速擴張核武力量。報告中特別對「解放軍核武戰略」提出警訊，中國目前正積極擴增核彈頭數量，預計在關鍵的2027年，將擁有700枚核彈頭；到2030年，則至少擁有1000枚核彈頭。相較於2020年的軍力報告估計，中國核彈頭當時只有略多於200枚，到2030年則預估至少增加一倍而已。[4]
北京批評《2021軍力報告》，「罔顧事實，充滿偏見、炒作中國核威脅論，純屬操縱話術，混淆視聽的把戲」，並指控美國才是全球最大的核威脅來源。[5] 儘管北京一再強調奉行「自衛防禦」與「不首先使用」的核武戰略，但事實是，北京將在未來10年內，將其核武軍火庫由2020年略多於200枚，大幅提高至2030年至少1000枚，核武擴軍高達400%，增幅未來應該可能還會再更高。《2021軍力報告》不斷強調，解放軍的短期戰略目標，就是要在2027年取得武力犯台的「可信軍事力量」，並表示美國對台海安全有所承諾。明顯地，美國已成中國武力犯台的最大假想敵，北京大肆擴張核武其不言而明的最主要對象，其實就是美國。可理解的，透過核武為手段，解放軍企圖「不戰而屈人之兵」，達到嚇阻或干擾美國介入台海衝突的決心與行動。
二、台海將成為美中軍備競賽的焦點
《2021軍力報告》指出解放軍戰略規劃，是在2027年，取得武力犯台的可信優勢，並在2049年，成為能打也能贏的「世界級」軍事力量。總的來說，軍事力量就是要能支持在2049年達成「中華民族偉大復興」國家戰略目標，「以趕上或超越美國的全球影響力和實力，取代美國在印太地區的聯盟和安全夥伴關係，修改國際秩序以更有利於北京的威權體制和國家利益」。準此，難怪美國將中國視為「唯一」有野心與能力破壞既有國際秩序的競爭對手。中國對台灣的專斷與侵略態勢，也正坐實美國對其修正主義的指控。為反制北京修正主義的擴張行徑，作為中國擴張主義下首要目標的台灣，也難免成為雙方交鋒的焦點之一。
中國解放軍要迎頭趕上美軍，美國已有所警覺下，正傾全力維持美軍在區域與全球軍事優勢。《2021軍力報告》不斷示警2027年北京將取得對台軍事優勢，美軍參謀長聯席會議主席密利上將（Mark Milley）在2021年11月3日華府阿斯彭安全論壇（Aspen Security Forum）表示，雖然他不認為中國在未來一兩年內可能攻打台灣，但如有需要，美國「絕對有能力保衛台灣」。[6] 在華府對台灣安全承諾日趨清晰下，中國要取得武力犯台的「可信」優勢，如何克服美國的干涉介入，已成解放軍不得不面對的首要挑戰。中國近年來各項軍事發展，從大肆擴張核武軍火庫，建構航艦戰鬥群，推行超高音速飛彈，到發展人工智慧武器等，都是要強化「反介入／區域拒止」（A2/AD），以阻止或對抗美國潛在干預的能力。北京展示不惜與美國正面對決的意志與能力，美國也不會坐視中國挑戰其既有軍事優勢下，所以美中軍備競賽已成方興未艾的態勢。
[1] “Annual Report to Congress: 2021 Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China,” U.S. Office of the Secretary of Defense, November 03, 2021, https://reurl.cc/2oOXZ9.
[2]〈中國共産黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報〉，《新華網》，2020 年 10 月 29 日，https://reurl.cc/x0ARD4。
[3]〈美準印太司令：中國犯台威脅迫切 應速有嚇阻作為〉，《中央通訊社》，2021 年 3 月24 日，https://reurl.cc/bX1oyr。
[4] “Annual Report to Congress: 2020 Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China,” U.S. Office of the Secretary of Defense, September 1, 2020, https://reurl.cc/r1Vprk.
[5]〈外交部發言人汪文斌主持例行記者會〉，中國外交部，2021年11月4日，https://reurl.cc/OkodM7。
[6]莫雨，〈美軍最高將領米利：美國絕對有能力保衛台灣〉，《美國之音》，2021年11月04日，https://reurl.cc/emoqzj。