吉里巴斯開放鳳凰群島保護區之評析
2021.11.26
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壹、新聞重點
2021年11月11日，紐西蘭媒體披露吉里巴斯內閣文件，表示吉里巴斯將開放位於夏威夷與斐濟之間的鳳凰群島保護區（Phoenix Islands Protected Area）以供商業漁捕（請見附圖）。[1]該保護區位於吉里巴斯東方，面積超過40萬平方公里，相當於11個台灣的大小。吉里巴斯曾於2008年2月14日宣布將該區域列為保護區，並登錄世界遺產名錄（World Heritage List）。[2]此次開放該保護區因而引起國際矚目。
貳、安全意涵
一、中國或為背後慫恿者
由於吉里巴斯開放海洋保護區的決定推翻了先前的政策，特別是在處於進行式的全球暖化已經妨礙環境保育的情況下，吉里巴斯居然開放已維持了13年之久的海洋保護區，因而引起國際間對其動機的揣測。披露此事的紐西蘭媒體便臆測吉里巴斯的決定係受到中國的慫恿。吉里巴斯於11月15日駁斥該臆測，並稱這樣的臆測為「新殖民主義」（neo-colonialism）的思維。[3]值得注意的是，為期兩周的聯合國氣候變化綱要公約第26次締約方會議」（COP26）甫於11月12日閉幕，當全球都在重視氣候變遷與環境保育的時候，吉里巴斯卻在此時大開保育倒車，對已登錄在世界遺產名錄的保護區進行商業開放，中國因素應該扮演相當程度的角色。
二、中國對美國領土造成的安全威脅恐更大
承上，無疑地，吉里巴斯此次開放海洋保護區將增加中國對美國領土可能造成的安全威脅。[4]今（2021）年5月吉里巴斯反對黨議員透露，中國正與吉里巴斯協商由中方於坎頓島（Canton Island）重新修建機場跑道一事，已經引起疑慮。[5]該島便位於此次開放的海洋保護區內，因而此次吉里巴斯開放海洋保護區，更使得中國勢力得以趁機進入。譬如中國籍漁船船隊因而擁有合法理由進入該海域，且中國的海警船更可藉由防範中國漁民違反國際漁業協定的名義，堂而皇之尾隨中國漁船船隊，也就能更為接近美國的夏威夷群島。
參、趨勢研判
一、中國恐租借吉里巴斯之島嶼
先前中國在南太平洋國家計畫興建商港或租用土地之舉動，曾引起各國對中國日後將商用設施轉為軍用之疑慮。如2019年庫克群島（Cook Islands）的彭林島/環礁（Penrhyn Island / Atoll）興建深水港案；紐埃（Niue）的碼頭與港口升級案。2021年薩摩亞（Samoa）維蘇烏灣（Vaiusu Bay）興建大型港口案；巴布亞紐幾內亞（Papua New Guinea）的達魯（Daru）漁港案。[6]最近發生的事例顯示，這樣的疑慮恐非空穴來風。日前，媒體披露中國在阿拉伯聯合大公國（United Arab Emirates）首都阿布達比（Abu Dhabi）北方約80公里的哈利發港（Khalifa）建造秘密的軍事設施。衛星照片顯示由中國遠洋運輸集團（COSCO）在該港建造與經營的貨櫃中心，其內部正在進行可疑的建築工程。[7]難保中國取得了太平洋國家的港口興建工程，或者是成功租借港口後，不會暗中興建軍事設施。按照這樣的推論，在吉里巴斯開放海洋保護區後，中國的下一步恐怕是包攬相關海域內的港口工程，甚至是租借港口或島嶼。
二、中國漁船船隊恐成紛爭的來源
中國漁船船隊進入鳳凰群島海域作業，雖然可以增加鮪魚的捕獲量，但亦可能因違反國際規範而成為眾矢之的。特別是中國漁船長期以來因「非法、未報告、不受規範」（IUU）的漁捕行為而聲名狼藉。值得注意的是，法國太平洋司令（ALPACI）已於11月15-16日舉辦第一屆太平洋海巡網路計畫（The Pacific Coast Guard Project）的線上研討會，與會者甚至包括歐洲聯盟（European Union）駐太平洋區域的席姆（Sujiro Seam）大使，顯示歐洲聯盟對於印太地區的海洋、安全及防衛的重視。 在此情況下，中國漁船進入吉里巴斯新開放之海域愈多，違法的情形就可能愈多，也就愈容易被國際社會發現。隨之而來的將是各國軍艦或政府船舶對中國漁船使用登臨權（right of visit）次數的增加，恐將成為國際紛爭的來源。
附圖：鳳凰群島保護區之相關位置
資料來源：Kate Madin, “Voyage to the Remote Phoenix Islands,” Woods Hole Oceanographic Institution, October 16, 2009, https://reurl.cc/73AjZd. 中文地名為作者所加。
[1] Barbara Dreaver, “Fears over China’s involvement in Kiribati’s ditching of marine reserve,” 1news, November 11, 2021, https://www.1news.co.nz/2021/11/11/fears-over-chinas-involvement-in-kiribatis-ditching-of-marine-reserve/.
[2] 〈吉里巴斯成立全球最大海洋保育區 有11個台灣大〉，環境資訊中心，2008年2月17日，https://e-info.org.tw/node/30458。
[3] 楊明娟，〈中國慫恿？ 吉里巴斯將開放海洋保護區商業捕魚〉，《中央廣播電台》，2021年11月15日，https://www.rti.org.tw/news/view/id/2116849。
[4] Richard Herr, “What’s behind Kiribati’s move to open marine reserve to fishing?” The Strategist, November 18, 2021, https://reurl.cc/0xbpD9。
[5] 請見章榮明，〈中國計畫在吉里巴斯整修廢棄機場之觀察〉，《國防安全雙週報》，2021年5月28日， https://reurl.cc/43D1YV。
[6] 關於庫克群島、紐埃及薩摩亞的案子，請見章榮明，〈薩摩亞新總理取消中資港口計畫之觀察〉，《國防安全雙週報》，2021年8月20日，https://reurl.cc/DZMd0d；關於巴布亞紐幾內亞的案子，請見章榮明，〈中國投資巴布亞紐幾內亞達魯港之戰略意涵〉，《國防安全雙週報》，2021年1月29日， https://reurl.cc/Krzp1g。
[7] Golden Lubold and Warren Stobel, “Secret Chinese Port Project in Persian Gulf Rattles U.S. Relations With U.A.E,” The Wall Street Journal, November 18, 2021, https://reurl.cc/ARWKop；江昱蓁，〈中國偷蓋海外軍事設施遭美抓包〉，《中國時報》，2021年11月21日，https://reurl.cc/Q6ljz0。
[8] 推文，2021年11月20日，https://twitter.com/sujiseam/status/1461786734983852032。