美國聯手英國維持台海和平穩定
2022.05.20
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壹、新聞重點
英國外相特拉斯(Liz Truss)於2022年4月27日發表外交政策演說呼籲,北約(NATO)應加強發展其全球夥伴關係,並為應對全球威脅做好準備,其中包括確保台灣不受中國侵擾,還點名中國須遵守國際規範。對此,北京強硬回應稱,北約不但攪亂歐洲秩序,如今更企圖在亞太地區製造衝突。其後無獨有偶,英國《金融時報》(Financial Times)4月30日獨家揭露,美國白宮印太事務協調官坎培爾(Kurt Campbell)與國安會中國事務高級官員羅森伯格(Laura Rosenberger)針對台灣議題,於3月與英國資深官員進行閉門磋商,首次討論在美國涉入台海軍事衝突下的英國應變支援計畫、美英如何合作以降低中國侵略台灣可能性、以及英國如何強化與台灣外交往來等議題。對此,美國國務院於5月4日回應稱,華府擔憂中國在台海的片面行動,並重申美國對台灣的承諾「堅如磐石」。[1] 本文擬評析美英聯手維持台海和平,對印太區域安全的主要意涵與影響。iv>
貳、安全意涵
ㄧ、美國避免單獨涉入台海安全與中國對峙
美國此次聯合英國共同應對台海議題,凸顯華府無意在台灣議題上單獨面對北京的態勢。針對美英於台海安全的聯手合作,國務院意有所指地表示,美國支持歐洲國家擴大與台灣的非官方關係,「美國也歡迎歐洲夥伴越來越多地關注和參與印太地區,將與他們一起加強與台灣作為夥伴的合作,並強調兩岸穩定對更廣泛的地區穩定與繁榮的重要性。」[2] 華府透過外交手段,將遠在歐洲的英國與台海安全相連結,再次呼應總統拜登(Joe Biden)於2022年2月11日發布首份的《美國印太戰略》(Indo-Pacific Strategy of the United States),其戰略途徑在於「強化美國角色,並建構其與盟邦夥伴和區域機構的集體能力(collective capacity)」,以因應被拜登視為「最嚴峻競爭者」中國在印太區域的挑戰。
美國聯手英國維持台海安全,同時顯示美國看待維護台海和平的嚴肅性與急迫性。美國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)與參謀首長聯席會議主席米利上將(Mark Milley)於5月3日在參議院撥款委員會中表示,五角大廈視中國為「意義最重大的競爭對手」,將中國列為「步步進逼的挑戰」(pacing challenge),因此美國軍力佈局優先鎖定重點在於,對抗中國咄咄逼人的霸凌行為。米利上將特別指出,「我們正進入一個更加不穩定的世界,大國間爆發嚴重國際衝突的可能性正不斷增加,而非降低。」他同時表示,「台灣一直是中國的軍事目標」,北京正計劃在2027年具備武力攻台能力。[3] 而這次美英高層閉門會的亮點即在於,華府正未雨綢繆與英國協商,聯手強化其在亞洲的威懾力量以避免台海戰爭發生,以及美國基於對維持台海和平承諾下,如果美國因此與中國發生戰爭,英國可能扮演的角色為何。簡言之,面對中國軍事挑戰,華府正積極尋求避免在美中軍事衝突下孤軍奮戰的情勢。
二、英國拉高其對台海安全表態
英國作為美國最親密的歐洲盟友,積極配合美國印太戰略,逐漸拉高其對台海和平關注。英國首相強生(Boris Johnson)與美國總統拜登於2021年6月10日,發表《新大西洋憲章》(The New Atlantic Charter)聯合聲明主張,英美將在「集體安全」架構下,捍衛「民主和開放社會的原則、價值觀和制度」,堅持「主權、領土完整、和平解決爭端的原則」。其後英國在6月13日《卡比斯灣G7高峰會公報》(Carbis Bay G7 Summit Communiqué)對中國視為禁忌的台海議題表態,強調台海和平與穩定重要性,同時鼓勵兩岸問題的和平解決。英國海軍里契蒙號(HMS Richmond)巡防艦於9月27日通過台灣海峽,成為AUKUS成立後,也是英國「脫歐」後的第一次,英方以具體行動落實其海軍參謀長拉達金(Tony Radakin)所稱,台灣海峽明顯是「自由開放印度太平洋的一部分」。 [4]
英國對台海議題的關注,隨著2022年2月俄烏戰爭爆發影響,有日趨明顯態勢。對此,英國首相強生即曾表示,西方國家如果無法履行支持烏克蘭獨立性承諾,將在全世界——包括台灣與東亞——產生破壞性效果。[5] 強生將烏克蘭與台灣相連結,再次顯示倫敦逐漸提升其對台海和平穩定重要性的關注。此次英國外相特拉斯罕見公開地在外交政策演說上對台海安全表態稱,「我們必須先發制人應對印太地區可能出現的威脅,並與日本和澳洲等盟國合作,確保台灣等民主政體有足夠的自我防衛能力。」《金融時報》披露英國與美國合作探討因應台海衝突的應變計畫絕非偶然,此可視為倫敦加快加深其對台海安全涉入的具體訊號。
參、趨勢研判
ㄧ、美國將透過雙邊與多邊機制國際化台海議題
為避免單獨與中國在台海對決,美國勢將透過強化其雙邊與多邊的同盟夥伴機制,以國際化台海議題,此次美英強化雙邊合作正顯示此一趨勢。事實上,拜登政府在《美國印太戰略》已有所揭示,「現代化盟邦關係與靈活化夥伴建構」是達成其戰略目標的主要戰略手段。在「外交回來了」的國際戰略規劃下,華府正運用其盟邦與夥伴的外交優勢,以雙邊與多邊機制「建立區域內外的連結性」,國際化台海安全議題,藉以嚇阻並反制中國可能的「武力犯台」行動。因此華府不僅拉攏英國,同時擴大對日韓的盟邦合作,還於2021年9月創設「澳英美三邊安全夥伴關係」(AUKUS),促進美日印澳「四方安全對話」(Quad)機制,強化由美國、英國、澳洲、加拿大與紐西蘭組成的「五眼聯盟」(FVEY)情報分享機制,以及積極連結印太與歐洲戰略區塊導入北約力量。透過點線面的盟邦夥伴關係建構,營造有利美國的印太戰略環境,進而藉以落實其維護台海和平穩定的目標。而國際化台海安全議題,也將成為華府印太戰略中以「集體能力」制衡中國擴張主義威脅的必要策略。
二、「全球的英國」願景下倫敦將持續加強對印太關注
英國「脫歐」讓倫敦在因應國際事務上,將更具自主性、靈活性與迅速性,特別是在涉入印太區域事務上。英國自認不僅是歐洲的英國,也不會是狹義民族主義的英國,而是以擁抱全球為願景的英國,首相強生將之定位為「全球的英國」(Global Britain)。強生政府2021年3月16日公布《競爭時代下全球的英國:安全、防衛、發展與外交政策整合總檢討》(Global Britain in a Competitive Age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy)(以下簡稱《整合總檢討》),擘劃英國於全球佈局下國家願景、國家安全與國際政策的行動綱領,強調英國將透過「集體安全」(collective security)與「多邊治理」(multilateral governance)機制積極扮演國際領導者角色。[6] 《整合總檢討》儘管仍以「歐洲—太平洋」為重心,不過在「全球的英國」願景下,認知未來十年中,國際秩序將更競爭化與多極化,而全球地緣政治與地緣經濟的重心,也將轉移至印太區域。因此強生在歐洲與印太間,將採取更平衡的立場,強化英國在印太區域的佈局。這也是為何英國外相特拉斯於外交政策演講中表示,英國拒絕在「歐洲—大西洋安全」和「印太安全」之間取捨,而選擇支持一個具有「全球視野」的北約。也是此「全球視野」,促使英國跳脫傳統狹隘的歐洲地緣政治視野,以「集體安全」方式,強化與美國合作共同涉入印太區域熱點的台海安全,並與日本簽訂《相互准入協定》凸顯印太與歐洲安全間的緊密性。 [7]
內文/圖片、表格名稱
[1]陳艾伶,〈英國外相呼籲北約確保台灣自衛能力!北京怒回:搞砸歐洲還不夠,現在又想搞亂亞太?〉,《風傳媒》,2022年4月29日,https://reurl.cc/6ZNWWy;Demetri Sevastopulo and Kathrin Hille, “US Holds High-level Talks with UK Over China Threat to Taiwan,” Financial Times, May 1, 2022, https://reurl.cc/q5kyeD; 薛小山,〈“歐洲也看到中國的脅迫” 美英首次高層會商聯手應對台海危機〉,《美國之音》,2022年5月5日,https://reurl.cc/XjLvke。
[2]薛小山,〈“歐洲也看到中國的脅迫” 美英首次高層會商聯手應對台海危機〉,《美國之音》,2022年5月5日,https://reurl.cc/XjLvke。
[3]李逸華,〈“大國衝突可能性升高” 美軍最高將領再警告:中國目標2027年具備攻台能力〉,《美國之音》,2022年5月4日,https://reurl.cc/vdkr4k。
[4]〈英巡防艦通過台灣海峽 航母打擊群深耕印太〉,《中央通訊社》,2021年9月27日,https://reurl.cc/82ogab。
[5]蕭良其,〈英國的「向印太傾斜」與台灣政策〉,《今周刊》,2022年3月17日,https://reurl.cc/XjLoa0。
[6]“Global Britain in a Competitive Age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy,” U.K. Cabinet Office, March 16, 2021, https://reurl.cc/RrvA6r.
[7]〈印太與歐洲安全不可分 英日達歷史性防衛協議〉,《中央廣播電台》,2022年5月6日,https://reurl.cc/k1lma9。