英國與巴紐簽署《駐軍地位協定》之意涵
2023.05.12
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壹、新聞重點
2023年4月19日，英國外交大臣柯維立（James Cleverly）與巴布亞紐幾內亞（Papua New Guinea，以下簡稱巴紐）外交部長特卡琴科（Justin Tkatchenko）於巴紐首都莫士比港（Port Moresby）簽署《駐軍地位協定》（Status of Forces Agreement），但雙方並未披露該協定的內容。[1]
貳、安全意涵
一、巴紐採取軍事與經濟分離
巴紐此次與英國簽訂《駐軍地位協定》，無疑是在增加自身的安全，乃至南太平洋的區域安全；而英國之目的雖未明說，但可以被視為是針對中國而來。由於中國是巴紐最大的出口市場，巴紐在經濟上對於中國極為依賴不言可喻，[2] 巴紐與英國簽訂上述協定是否會對巴紐與中國的關係產生負面影響呢？巴紐顯然早已思考過這個問題，該國外交部長特卡琴科表示：「在安全議題上，巴紐與區域內的傳統夥伴站在同一陣線，這些傳統夥伴包括澳大利亞、紐西蘭、美國及印尼；中國則是巴紐長久以來最大的貿易夥伴，巴紐必須加以尊重並與中國繼續合作下去」。[3] 特卡琴科的發言顯示，巴紐早已將軍事議題與經濟議題分開處理。
關於巴紐的外交思維模式還有一個佐證：特卡琴科於2023年3至4月造訪中國海南省博鰲，與中國外交部長秦剛會晤，尋求中方協助經濟發展。秦剛則向特卡琴科提及對巴紐與澳洲即將簽署的「安全協議」及其「延伸企圖」之擔憂，並希望特卡琴科向中方保證，該協議並非以某種方式抗衡中國在巴紐和太平洋地區的影響力。[4] 可以這麼說，巴紐希望在經濟上得到中國的奧援，在安全上則希望得到中國以外國家的協助。
二、英國深化維護南太平洋的安全
近年來，英國協助維護印太區域的安全的方式，可以從英國參與「澳英美三邊夥伴關係」（AUKUS）觀察得到。此次英國與巴紐簽署《駐軍地位協定》，等於是以實際行動維護南太平洋的安全，也是對中國在大英國協內深化勢力的反制。英國智庫Civitas於2003年2月發布的一份報告指出，中國在大英國協的國家中，以貿易、外交及軍事的三合一方式擴張影響力。[5] 中國的行動既已引起英國智庫的注意，英國政府與身為大英國協一員的巴紐強化雙邊關係，也只是「回防固守」罷了。由於英國在此之前並未與南太平洋的大英國協國家加強雙邊關係，因而與巴紐深化安全關係可謂極具意義的一步。
三、大國積極鞏固巴紐據點
除了此次英國與巴紐簽訂《駐軍地位協定》之外，尚有其他國家已經採取了相同措施，如澳洲於今（2023）年1月與巴紐進行《安全協議》內容的最後確認；[6] 法國早於2022年11月便與巴紐簽署了同樣協定。[7] 此外，目前與巴紐簽有同樣協定的計有美國、印尼與紐西蘭。[8] 顯而易見地，區域大國採取分進合擊的方式，鞏固巴紐這個據點。
參、趨勢研判
中國將更難以建立「新島鏈」
中國近年來在南太平洋的經營，著重在索羅門群島（Solomon Islands）、吉里巴斯（Kiribati）與巴紐等三國。若中國能在軍事上將此三國連成一線，則可形成「新島鏈」。索羅門群島在地理上位於這三個國家的中間，同時也是這三國之中最堅定支持中國的國家；吉里巴斯則在退出又重返「太平洋島國論壇」（Pacific Islands Forum）後，目前尚看不出中國影響力的增減。[9] 至於巴紐，則因區域大國相繼與之加強雙邊軍事關係，使得中國即便想建立「新島鏈」也益發困難。特別是大國以巴紐為目標，爭相與其簽訂強化安全的協議，等於是排除中國勢力在巴紐扎根。
巴紐位於「新島鏈」的西端，其陸地面積較索羅門群島與吉里巴斯皆來得大，當中國勢力在巴紐受到各國排擠而無法順利深化，對中國構想的「新島鏈」建立不利。在索羅門群島與中國的外交關係呈現「鐵板一塊」的情況下，各國勢力有明顯的「進入障礙」。可預期此後大國集體插旗的目標應為吉里巴斯。如此一來，中國在「新島鏈」西端與東端的影響力將受到嚴重壓縮，中國能操控的國家恐將僅剩索羅門群島。若然，中國在南太平洋的影響力將從三國收縮至一國，在戰略上將孤掌難鳴。中國欲維持「新島鏈」的構想，不能不重視大國深化與巴紐雙邊關係的後續效果。在無法有效反制的情況下，預期中國將維持租借巴紐的港口，以為補給、維修、保養之用，並視情況進行外交突圍。
[1]Harlyne Joku, “Papua New Guinea, United Kingdom Tighten Defense Relationship,” Benar News, April 19, 2023, https://www.benarnews.org/english/news/pacific/png-uk-04192023224159.html.
[2]根據2021年的全年資料，巴紐最大的兩個出口國分別是中國與日本，貿易額均為27.1億美元，請見 “Papua New Guinea,” Observatory of Economic Complexity, https://reurl.cc/RvZOzg。
[3]同註1。
[4]孫宇青，〈巴紐外長：中國擔心巴紐與澳洲安全協議有「延伸企圖」〉，《自由時報》，2023年4月3日，https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/4259845。
[5]Robert Clark, “China’s Increasing Influence in the Commonwealth of Nations,” Civitas, February 2023, https://www.civitas.org.uk/content/files/China-in-the-Commonwealth-FINAL.pdf.
[6]“Australia Finalising New Security Pact with Papua New Guinea,” Aljazeera, January 12, 2022, https://www.aljazeera.com/news/2023/1/12/australia-finalising-new-security-pact-with-papua-new-guinea；另參閱：章榮明，〈巴紐與澳洲即將簽署《安全協議》之意涵〉，《國防安全雙周報》，2023年2月3日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=1941&pid=3775&typeid=3。
[7]“PNG and France Sign Security Agreement,” The National, November 3, 2022, https://reurl.cc/zrrA4p.
[8]Gorethy Kenneth, “Agreement to Get Security Deal Talks with UK Rolling,” Post Courier, April 26, 2023, https://postcourier.com.pg/agreement-to-get-security-deal-talks-with-uk-rolling/.
[9]〈吉里巴斯改變心意 重新加入太平洋島國論壇〉，《中央社》，2023年1月30日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202301300297.aspx。