稀土出口報復：中國影響力再思考
2025.04.24
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壹、前言
美國總統川普（Donald Trump）在2025年4月2日簽署行政命令，對多國課徵「對等關稅」（Reciprocal Tariffs），其中中國遭課徵34%關稅；作為反擊，中國也宣布自2025年4月10日起對源於美國商品在現行關稅稅率上再課徵34%的關稅報復，並對釤、釓、鋱、鏑、鎦[1]、鈧、釔等7類中重稀土實施出口管制。這已經是自去（2024）年12月以來，中國第三度禁止具戰略性礦產出口措施。目前受管制的戰略關鍵礦產共計14種，除了上述7種外，還有鎵、鍺、鎢、碲、鉍、鉬、銦等。這些礦產在電子產品應用至關重要，也連帶影響尖端軍事產品的生產。[2]
根據美國地質調查局（United States Geological Survey）的定義，稀土是鑭、鈰、鐠、釹、鉕、釤、銪、釓、鋱、鏑、鈥、鉺、銩、鐿、鎦等15種鑭系元素，再加上鈧與釔，計17種元素的總稱，[3]其中鑭、鈰、鐠、釹、鉕被視為是輕稀土，鋱、鏑、鈥、鉺、銩、鐿、鎦、釔被稱為重稀土，釤、銪和釓這三者為中稀土，鈧則不屬於這三種分類。[4]此次受管制的釤與釓屬於中稀土，鋱、鏑、鎦、釔屬重稀土，不在此三分類中的鈧亦同列管制名單內。本文主要討論本次受管制的稀土，非管制內的不在討論之列。
貳、安全意涵
一、稀土在半導體與軍工產業應用大
稀土元素因具有獨特的催化、冶金、核能、電磁和發光特性，使在許多醫療、工業和戰略應用中的重要性日益增加。例如，在高溫永磁方面，鏑和鋱提高釹鐵硼永磁的矯頑力，從而改善其耐熱性，釤可用於適高溫的釤鈷永磁，而高溫永磁適用於電動汽車驅動馬達、航太噴氣發動機、飛彈導引系統和先進的雷達技術、風力渦輪發電機等較高溫的工作環境中，此外潛艦推進系統或無人機馬達也常採用此類材料以確保高溫環境下的穩定性。
2018年美國內政部將35種關鍵礦產清單，雖後2020年《能源法案》將「關鍵礦產」定義為對美國經濟或國家安全至關重要且其供應鏈容易受到中斷的非燃料礦產或礦物材料。之所以關鍵，是因為對美國經濟和國家安全至關重要，其供應鏈容易受到干擾，並且在產品製造中發揮著重要作用，若供應不足將對經濟或國家安全造成重大影響。[5]
由於稀土市場價格波動大、加工手續繁複與產生地下水與放射性物質汙染，致使其他國家進行稀土開採與加工時，常因經濟考量而影響開採與初級精煉意願。從目前的供應量來看，中國擁有全球最大的蘊藏量與生產量，分別占全球的49%與69%，精煉加工階段的市占率高達93%，[6]因此，儘管稀土戰略重要性漸增，且未來需求可能大幅成長，但由中國主導全球市場之局面短期內不易改變，故許多媒體皆稱中國本次的出口管制將嚴重影響美國軍工產業與全球半導體產業。
二、擁有市場並不等於控制市場
如前所述，中國在精煉市場的九成占有率代表中國從國外進口大量的稀土礦石以進行加工，如緬甸與美國。[7]由此可見，在整個供應鏈中，中國主宰中游加工部分。而中國之所以能夠掌握稀土的供應鏈，除了中國自己本身的資源稟賦及獎勵政策外，西方國家對於稀土精煉過程中所產生的汙染物忍受度較小，再加上中國在2000年後加入WTO，有助於西方國家鞏固供應鏈安全，於是美日企業採用長協訂單或股權關係等商業資本操作來控制「上游資源整合」和「下游產品應用保護」，確保其長遠產業戰略資源安全和科技研發收益。[8]於是中國在稀土中游加工逐漸壯大，成為全球最主要的生產地。
然而，即便中國在中游階段壟斷全球，但是並無法壟斷整個行業，以至於能要脅他國而不自傷。在上游方面，中國須從他國進口上游的稀土礦料，之後將大量的稀土製品運至其他國家銷售或再加工。2024年中國稀土礦產量達到27萬噸，另有5.5萬噸來自美國，[9]約佔中國礦砂需求量的兩成，進口量的99%。若中國對於美國出口管制造成傷害，則作為中國稀土礦最大出口國的美國也不無祭出禁運的可能。
其次在下游方面，中國對出口限制其實相當謹慎，常「口頭」多於「實際」，作為其談判籌碼。例如，在2010年中日兩國因為在釣魚台發生撞船事件而揚言對日禁運稀土，然而2023年的一篇研究指出，即便有發生過出口中斷情事，但除澳洲外，中國並沒有連續兩個月出現出口中斷情況。[10]
若中國能因出口管制而影響國際稀土供應不足而漲價，則或許有施壓能力。自2023年起中國加大稀土管理，採取稀土出口許可證與限制稀土加工技術出口，但是從2023年與2024年出口量價比較來看，中國出口量增加6%，出口金額下降36%，[11]也就是說，每公噸平均出口單價由1.46萬美元下降到0.88萬美元，以這種情況而言，難以看出中國可以因為出口管制而影響市場稀缺性。
同樣的情況也發生在2023年7月，中國宣布將鎵、鍺相關物項實施對美出口管制後，[12]鎵的價格由每公斤1,600-1,700人民幣上漲到2024年10月2,600附近，並於2025年3月下跌回到1,700元附近。[13]一些報告指出，2023年7月到2024年10月間鎵上漲是因為半導體產業的需求所推動，再加上日本貿易商鎵庫存水位低，造成日本商社願意拉高採購價格，而之後的價格下降主要因為中國廠商去庫存所致。[14]由此可見，中國出口限制只能在短時間控制供給面，對商品價格（稀缺性）的長期影響力可能不大。因此，就這些過去的經驗而言，若中國真的執行稀土出口完全限制，短期將造成價格與供應鏈的波動，特別是消息面的影響，但長期影響力仍有待觀察。
而中國出口限制能否對於美國國防造成影響呢？以美國國防稀土市場僅佔美國稀土總需求的5%來看，[15]其影響可能不大，較大的影響可能是在商業應用方面。但即便是對商業影響大，也未必代表西方國家無反制能力，例如，日本控制稀土的主要技術與專利，可以作為有效最為抗衡工具之一。[16]
參、趨勢研判
一、分裂的供應鏈
自從2010年中日稀土事件後，西方國家就開始因應中國可能利用其在稀土的主導地位來進行制裁。其中減少較多的國家是歐盟、英國與日本，分別從60%減少到25.9%，26.7%減少到10.2%，78.3%減少到45.7%，而澳洲與美國基本持平，加拿大則增加。[17]
美國透過2017年第13817號行政命令《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》（A Federal Strategy To Ensure Secure and Reliable Supplies of Critical Minerals）、2018年的關鍵礦產清單與2020年《能源法案》（Energy Act）來解決關鍵礦產在取得、環保、加工、回收上的困難。具體的扶植計畫包含美國國防部分別於2020年與2022年，向MP Materials投資1千萬美元與3,500萬美元進行輕稀土與重稀土提煉。2019年與2021年，美國國防部與澳洲萊納斯公司（Lynas）合作，提供2.58億在德州興建稀土處理廠。
川普2025年再度上台後，積極將目光投向具有稀土資源的地區，包含格陵蘭島（Greenland）、加拿大、烏克蘭、蒙古與俄羅斯。最近，萊納斯公司執行長拉卡茲（Amanda Lacaze）近日表示，該公司擁有滿足西方市場需求的稀土資源及經濟生產技術。川普看上格陵蘭的原因之一就是因為該島擁有世界上最大的重稀土礦藏，但目前並未開採。這些企圖顯見川普政府在尋找新礦產的用心。
在「去中化」的政府政策支持下，西方的稀土公司也逐漸建立兩條平行供應鏈。例如加拿大Neo Performance Materials Inc.在2024年8月以3,000萬美元的價格出售該公司兩家中游加工設施給中國廠商，[18]美國則在2024年12月之後，宣佈多州（包含懷俄明州、印第安納州、佛羅里達州等）的建廠計畫。
二、非稀土新科技持續發展
透過新科技擺脫對稀土依賴是長期發展方向之一。具體的項目包含美國國防部高級研究計畫局（DARPA）的生物工程資源（Environmental Microbes as a BioEngineering Resource, EMBER）計畫。該計畫旨在利用微生物和生物分子工程技術來分離和淨化稀土混合物，其靈感來自微生物利用稀土元素在惡劣的火山環境中生存。[19]
透過人工智慧以更有效率方式來優化稀土合金微結構、磁性能量預測、以及探索新材料等方面。例如SandboxAQ公司希望利用人工智慧模擬不同化合物，以提高電池效能，來替代稀土或稀土製品。[20]
在開發不依賴稀土的永磁方面，英國劍橋大學與奧地利的科學家以「正方鎳紋石」（tetrataenite）[21]來取代稀土；Niron Magnetics公司正在開發以奈米工程的方式，以兩種常見元素－鐵和氮－製作永磁。[22]
[1] 中國將之翻譯為鑥。
[2] 〈國務院關稅稅則委員會關於對原產於美國的進口商品加征關稅的公告〉，《中華人民共和國財政部》，2025年4月4日，https://reurl.cc/9D3d9X；〈商務部 海關總署公告2025年第18號 公佈對部分中重稀土相關物項實施出口管制的決定〉，《中華人民共和國商務部》，2025年4月4日，https://reurl.cc/eMy0bm。
[3] “Rare Earths Statistical Compendium,” U.S. Geological Survey, https://reurl.cc/7KdZAl.
[4] 輕、中、重三種稀土分類有不同的看法，有些認為原子序數不超過61的元素歸類為輕稀土元素，其歸類為重稀土元素，有些則認為切割點在64。釔由於其相似的離子半徑和相似的化學性質而被歸入重稀土元素族，有些則將原子序數居中的釤、銪和釓歸為中稀土。鈧的特性無法將其歸類為輕稀土或重稀土。需注意的是，這種分類並非有統一的標準。詳見 “Rare Earth Elements List,” ThoughtCo., May 2, 2019, https://www.thoughtco.com/rare-earth-elements-list-606660; Eni Generalic, “Rare Earth Elements,” EniG. Periodic Table of the Elements, December 20, 2012, https://www.periodni.com/rare_earth_elements.html.
[5] “Interior Seeks Public Comment on Draft List of 35 Minerals Deemed Critical to U.S. National Security and the Economy,” U.S. Department of Interior, February 16, 2018, https://reurl.cc/rE3aWb. 2022年2月發布了50種關鍵礦產的最終清單。
[6] 根據USGS統計，截至2024年底，全球稀土資源總儲量約為9000萬噸，其中中國儲量達到4400萬噸，占比約49%，居於全球首位；從稀土礦產量上來看，2024年全球稀土礦產量為39萬噸，全球占比69%。“Rare Earths Statistics and Information,” U.S. Geological Survey, January 2025, https://pubs.usgs.gov/periodicals/mcs2025/mcs2025-rare-earths.pdf; 〈調查：全球市場對中國稀土之依賴短期內不易改變〉，《MoneyDJ理財網》，2025年3月17日，https://www.moneydj.com/kmdj/news/newsviewer.aspx?a=a59305a4-9dd7-4ddc-8d02-3b7602fb7ff2&c=MB00。
[7] 〈2023年我國稀土進出口情況〉，《中國五礦化工進出口商會》，2024年1月24日，https://www.cccmc.org.cn/spfh/fhjs/xitufh/xituhyzx/ff8080818b809d13018d38f50d3042f4.html。
[8] 高風平、張璞、劉大成、薛霞，〈國際稀土市場新格局與中國稀土產業戰略選擇〉，《國際貿易問題》，2019年第7期，頁63-81。稀土生產過程中產生對環境的傷害包含地下水源汙染、放射性粉塵逃逸等。
[9] 〈每斤1.29美元！美國企業為何寧願虧損，也要「低價」出售稀土礦呢〉，《網易》，2025年3月24日，https://www.163.com/dy/article/JRCSFQB10517BT3G.html；〈2025年稀土行業研究報告：供需格局有望改善，把握低位佈局時機（附下載）〉，《新浪財經》，2025年4月3日，https://finance.sina.com.cn/stock/relnews/cn/2025-04-03/doc-inerxari2414587.shtml。
[10] Simon Evenett and Johannes Fritz, “Revisiting the China–Japan Rare Earths dispute of 2010,” Centre for Economic Policy Research, July 19, 2023, https://cepr.org/voxeu/columns/revisiting-china-japan-rare-earths-dispute-2010.
[11] 〈（4）2024年12月全國出口重點商品量值表（美元）〉，《中華人民共和國海關總署》，2025年4月3日，https://pse.is/7gfu52。
[12] 〈商務部 海關總署公告2023年第23號 關於對鎵、鍺相關物項實施出口管制的公告〉，《中華人民共和國商務部》，2023年7月3日，https://reurl.cc/nmqn72。
[13] “Gallium,” Trading Economics, Accessed on April 16, 2025, https://reurl.cc/0K4jRx.
[14] Solomon Cefai, “A Make-or-Break Year for Non-Chinese Gallium Market | 2024 Preview,” Fastmarkets, December 18, 2023, https://www.fastmarkets.com/insights/a-make-or-break-year-for-non-chinese-gallium-market-2024-preview/; “Manufacturers Accelerate Shipments, Gallium Prices Continue to Pull Back [SMM Spot Weekly Review],” Shanghai Metal Market, December 27, 2024, https://www.metal.com/en/newscontent/103110691.
[15] Mikayla Easley, “SPECIAL REPORT: U.S. Begins Forging Rare Earth Supply Chain,” National Defense, February 10, 2023, https://www.nationaldefensemagazine.org/articles/2023/2/10/us-begins-forging-rare-earth-supply-chain.
[16] 汪哲仁，〈窮鳥之啄──中國限制稀土出口有用嗎？〉，《國防安全雙週報》，2023年5月3日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=1947&pid=3907&typeid=3。
[17]同註10。
[18] “Neo Announces Agreement to Sell Majority Equity Interest of China Rare Earth Separation Assets for USD $30 Million in Cash,” Neo Performance Materials Inc., August 20, 2024, https://www.neomaterials.com/neo-announces-agreement-to-sell-majority-equity-interest-of-china-rare-earth-separation-assets-for-usd-30-million-in-cash/.
[19]同註15。
[20] Allyson Park, “Army Mining AI for Alloy Discovery, Battery Development,” National Defense, October 11, 2024, https://www.nationaldefensemagazine.org/articles/2024/10/11/army-mining-ai-for-alloy-discovery-battery-development.
[21] Steve Hanley, “Researchers Discover Substitutes for Rare Earth Materials in Magnets,” CleanTechnica, October 29, 2022, https://cleantechnica.com/2022/10/29/researchers-discover-substitutes-for-rare-earth-materials-in-magnets/.
[22] Allyson Park, “Minnesota Company Developing Permanent Magnets Without Rare Earths,” National Defense, September 26, 2024, https://reurl.cc/M361vk.