評析日本新版《外交藍皮書》對日中與兩岸關係之所言與未言
2025.04.24
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壹、前言
2025年4月8日，日本政府外務省公布新（2025年）版《外交藍皮書》（「外交青書」）。這是去（2024）年10月石破茂政府成立後發表的首部《外交藍皮書》。
去年石破茂在自民黨總裁選舉中脫穎而出，並成為日本內閣總理大臣。在選前到選舉過程當中，外交與安全保障相關議題，並非日本選民優先關切的議題。即便石破在就任首相之後，將外交與安保列為今後重點推動的三大課題之一，[1]然或因執政時日尚淺，渠上台至今尚未提出「具有石破特色」、或有別於此前政府的外交主張，至今外界對石破政府的外交政策仍不清楚。
在這方面，吾人或可從日本政府每年發表的《外交藍皮書》窺知一二。該書基本上是過去一年主要外交情勢或重大事件之「記錄」，然讀者可從其表述方式，乃至於選擇何起事件加以記錄，窺知日本政府對特定國家或議題之立場與態度。然如後述，新版《外交藍皮書》內容似遺漏數起有關日中關係與兩岸關係之重要發展。據此，本文主旨有二：聚焦日本新版《外交藍皮書》中，有關中國與台灣部分，分析日本外務省對兩岸動態之觀點；檢討分析對我國具有政治與戰略意涵、卻未被納入書中的幾起重要情勢發展。
貳、安全意涵
一、石破政府循既有路線處理對中關係與對中定位
新版《外交藍皮書》內容共計5次提及（第1章1次，第2章4次）到，日本與中國政府有共識，要全面推動兩國間的「戰略互惠關係」，並且建構「建設性穩定關係」。這兩項有關日中關係的概念，在舊版的藍皮書中也曾出現過，且表述方式上新舊版雷同，因此並非新創。
究其源頭，前者「戰略互惠關係」乃是承襲自安倍晉三政府首次執政時的主張；而後者「建設性穩定關係」，則是岸田文雄執政時所提出的對中外交主張。《外交藍皮書》的表述可以解讀為，日本政府認為日中兩國對於「戰略互惠關係」至今尚未全面推動，而「建設性穩定關係」則仍待建構。
事實上，石破政府首部《外交藍皮書》「複誦」這兩個前任總理的對中主張，一方面顯示石破茂政府對其持續重視，但另一方面也暴露出，石破茂政府啟動以來，仍未摸索出有別於此前政府的對中關係新思維。
二、新版《外交藍皮書》之對中定位反映日本不失戒心
此外，新版《外交藍皮書》稱中國為「前所未有的最大戰略性挑戰」（これまでにない最大の戦略的な挑戦）。這乃是源自於日本政府2022年公布的《國家安全保障戰略》，該內容如下：「現在中國的對外姿態與軍事動向等等，是我國和國際社會高度憂慮之事項，對於確保我國的和平與安全以及國際社會的和平與安全而言，是前所未有的最大戰略性挑戰。應當透過我國總合國力，以及和同盟國／同志國的合作予以因應。」新版《外交藍皮書》只是照抄前述段落之後，再把其中的「我國」改為「日本」而已。而公然將一水之隔的中國持續定位為「挑戰」，這當然反映石破政府，對於中國威脅仍然維持著警戒。
在有關中國威脅的記述方面，《外交藍皮書》指中國不斷侵擾釣魚台列嶼（日本稱之為「尖閣諸島」）海域，其現蹤該海域的時間屢屢創新紀錄，去（2024）年已多達355天。[2]另，去年8月26日，中國軍機甚至首次侵犯日本領空，解放軍空軍「運-9」（Y-9）電子偵察機入侵日本長崎縣五島市男女群島東南方之領空。[3]
另外，自俄烏戰爭爆發以來，日本加大警惕中俄兩國的軍事合作，尤其在日本周邊的軍事行動，故《外交藍皮書》也對此前一年中俄的合作動向多所著墨。
三、持續強調日本與同盟國、同志國的合作並維持夥伴關係[4]
不論是《外交藍皮書》的「卷頭言」，或有關其他國家或地區的部分，皆反映出日本政府認知到，美國作為日本唯一且最重要的軍事盟國，對於日本和平穩定的重要性，以及日美同盟在日本對外關係中的中心地位。例如，《外交藍皮書》多處強調「充實並強化日美同盟」，並且視日美同盟為「外交與安保的基軸」，同時主張要「與川普政權建構強固的信任關係，並使日美同盟之高度更上層樓。」
除美國之外，《外交藍皮書》也持續強調日本與其他共享價值的「同志國」之關係，甚至在對中國方面，也主張與「同志國」合作，聯手促進中國的軍事透明度與軍備管理的提升。此顯示日本欲擴大國際網絡以因應中國威脅，而這除了反映日本自身的「價值觀外交」之外，也反映日本「無法單槍匹馬面對中國此一巨大鄰國的各種風險」之自我認知。
四、未提幾起對我具重要意涵之事件與發展
相較於上述等重申既有立場或對重要情勢的敘述之外，在有關兩岸關係方面，新版《外交藍皮書》未將過去一年（2024年4月至2025年3月）幾起對台灣具有戰略意義的事件納入。
（一）日本護衛艦兩度通過台海
日本海上自衛隊於去年下半年以及今（2025）年上半年，各派遣護衛艦穿越台灣海峽。去年9月25日，日本海上護衛艦「漣」（JS Sazanami, DD-113）號，與澳洲與紐西蘭的護衛艦，共同航行通過台灣海峽。對此，中國外交部表示，向日本提出嚴正交涉。[5]其後在今年的2月初，日本海上自衛隊護衛艦「秋月」（JS Akizuki, DD-115）號，甚至單獨航行通過台灣海峽，[6]中國政府則同樣為此向日本提出嚴正交涉。[7]
（二）日本稱「日中聯合聲明」不具法律約束力
2025年3月11日，日本政府提供給日本參議員濱田聰的國會「答辯書」當中，稱「日中聯合聲明不具法律約束力」。[8]對於上述「答辯書」之內容，中國外交部發言人毛寧，在同月17日的記者會上予以駁斥。[9]
此事值得關注是因為，即便是日本最高位階的戰略文件《國家安全保障戰略》，對台日關係的定位也未逸脫1972年《日中聯合聲明》的立場，該《戰略》相關表述如下：「有關與台灣之關係，我國（日本）至今依據1972年日中聯合聲明，維持著非政府間的關係，對台基本立場不變」。（頁14）。另根據中國方面報導，去（2024）年11月在祕魯利馬舉行的APEC領袖峰會期間，石破茂總理在與習近平首次進行的峰會時甫表示，在台灣問題上日方遵守1972年《日中聯合聲明》，其立場絲毫沒有改變。判斷日本政府「《日中聯合聲明》不具法律約束力」之說法，應是對中國造成衝擊與困惑。
（三）日本戶籍之「國籍欄」未來可登記台灣[10]
今年2月，日本政府法務省（相當於我國法務部）修改法規，承認可以在戶籍的國籍欄標示地區名，意指居住在日本的台灣人，今後可在日本戶籍的國籍欄上登記「台灣」，該政策規劃從2025年5月26日起實施。中國外交部發言人郭嘉昆隨之駁稱，「台灣問題純屬中國內政」。日本法務大臣其後則在記者會上進一步反駁，日本此舉係基於內政上的判斷，無需回應中國。[11]
誠然，據此新政策所填入之「台灣」，並不意指日本已承認台灣是國家，惟從中國外交部的反彈看來，中國認為該政策顯然是「從無到有」，是台日關係往前走了一步。
（四）日本外相對中國外長關切台海和平穩定
今年3月22日早上，中國外長王毅出席在東京舉行的「第11次日中韓三國外長會議」，下午王毅並與岩屋毅外相舉行日中外長會談。據日本外務省新聞稿指出，日本外相岩屋毅在會談上關切台海問題，重申台海和平與穩定對包含日本在內的國際社會極為重要，呼籲和平解決兩岸問題，並反對任何單方面以武力或脅迫改變現狀的企圖。[12]
從日本外務省所公布的資訊看來，日中韓三國外長會議並未觸及台海問題，岩屋外相卻在與王毅的雙邊會談中提起，而且是其主動向王毅談起的三項議題中之一項。[13]岩屋外相欲直接向中方明白表達對台海立場的意向相當明顯而強烈。
參、趨勢研判
一、石破政府「先求穩、再求好」之「對中維穩外交」
整體觀之，石破茂總理執政後發表的首部《外交藍皮書》，除循往例挑選並補述過去一年之新情勢發展外，其表明之對兩岸基本立場，例如主張推動與中國之間的「戰略互惠關係」與「建設性穩定關係」，抑或對中國之「前所未有的最大戰略性挑戰」定位，又或是基於《日中共同聲明》之精神推動台日兩國實務關係等，悉屬此前政府所揭櫫之政策，以及規範日中台三角關係（亦即「日中為官方關係，日台是非官方關係」）之舊有立場。
由此看出，石破政府現階段尚未研擬出具「石破特色」的對中新概念，而只能「安（倍）規石隨」或者「岸（田）規石隨」。其可能原因或係因美國川普2.0政府才剛啟動不久，就造成全球天翻地覆的衝擊，而在衝擊範圍內且陷入亂流的日本，究竟應該對衝擊主對象的中國採取何種立場，目前仍在評估衡量當中。
既然依照國內執政議程，石破政府此時必須公布《外交藍皮書》，那麼堅持歷屆日本政府的對中國立場與定位，對石破政府來說就是最保險的做法。即使稱中國為「最大戰略性挑戰」實令北京當局不悅，但石破政府大可辯稱，此僅係重申2022年公布的《國家安全保障戰略》當中的對中定位。另就台灣來說，日本《外交藍皮書》的舊調重彈，意味著日本對海峽兩岸的官方立場並無改變，台灣無需憂心。
二、日本警惕中國之餘亦求緩和外交氛圍
承上述觀點，雖然《外交藍皮書》顯示石破政府秉持既有防中路線，但仍可觀察到，日本政府仍期待建立與中國的互信，重視與中國的外交溝通。在這方面，目前北京當局似乎願意在不損及顏面的情況下，讓對日關係穩定下來。
石破政府去年10月甫成立，11月即與習近平進行首次峰會已如前述，其後日本外相岩屋毅也在去年12月25日訪中，並會晤包含國務院總理李強、外交部長王毅等中國高官。另，今年4月22日日本執政聯盟之公明黨主席齊藤鐵夫訪問中國，並與中共幹部及政府要員會談，而日本國會「日中友好議員聯盟」將於4月27至29日，由自民黨幹事長森山裕率團訪中。[14]此等日中政治人物之間的互動近期內可能升溫，而日本執政聯盟的兩個政黨自民黨與公明黨接連訪中，應可改善日中外交氛圍。
由此看來，「避免過度刺激中國，以保留與北京互動交流的氛圍空間」，或許正是日本新版《外交藍皮書》未納入本文所舉數起重要情勢發展的原因。事實上，石破茂總理曾公開表達訪中意願，且有媒體預期可能最快5月訪中，在那之前的日中兩國友好氛圍，想必是《外交藍皮書》希望顧及之處。
三、日本將持續擴大與同盟與同志國的夥伴關係
儘管現階段日本似仍在觀望川普上台後的美中對抗，然日美軍事同盟短期內不致受此情勢所影響，反倒可能為了抗中，日美兩國進一步強化同盟機制。在此同時，由於日本體認到川普上台後國際情勢的劇烈變動，判斷未來也將更重視與志同道合「同志國」之間的夥伴關係。
諷刺的是，現階段日本推動與「同志國」夥伴關係的動力之一，可能就是日本對於美國對台立場的不放心。美國防長赫格賽斯（Pete Hegseth）今年3月下旬訪日並與日本防衛大臣中谷元舉行會談，在會後的記者會上赫格賽斯表示：「在西太平洋的任何突發事態中，日本都處於最前線」。[15]此發言內容隨即引發日本國內憂慮，唯恐日本被夾在美中軍事衝突之間，[16]尤其擔心台灣有事之際，美國是否協防台灣，倘若答案為否，日本是否該採取動作，而相關動作又是否合乎現行法制。判斷在此等戰略憂慮之下，日本未來可能積極持續擴大其與「同志國」的夥伴網絡，升高對中國的嚇阻力。
[1] 〈第216回国会における石破内閣総理大臣所信表明演説（令和6年11月29日閣議決定）〉，《日本首相官邸》，2024年11月29日，https://www.kantei.go.jp/jp/103/statement/2024/1129shoshinhyomei.html。
[2] 此外，至今（2025）年3月24日為止，中國海警船也創下了在釣魚臺列嶼日本所宣稱的「領海」之滯留紀錄（92小時）。〈中國公務船在尖閣領海逗留92小時 刷新最長紀錄〉，《共同網》，2025年3月25日，https://tchina.kyodonews.net/news/2025/03/25cbf83a161f-92-.html。另，在空域方面，日本戰機緊急起飛因應可能侵犯日本領空的中國軍機，去年度之次數多達464次，佔緊急升空總數次的66%。〈日戰機2024年度緊急升空704次 中國無人機增多〉，《共同網》，2025年4月10日，https://tchina.kyodonews.net/news/2025/04/e2fecbf1fd1d-2024704-.html。
[3] 日本外務省，《令和7年版外交青書》，2025年4月8日，頁37，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100826205.pdf。
[4] 近年日本政府常使用「準同盟」和「同志國」等兩個用語，此等用語也常出現於日本媒體，惟日本政府至今尚未提供官方定義。依筆者觀察，日本政府使用以上兩項用語時，似多基於以下認知：「準同盟」主要指與日本簽署具有軍事目的或意涵的協定的國家，例如英國、澳洲、菲律賓等國；「同志國」則指具有共同外交目的或價值觀的國家，例如韓國。事實上，日本官房長官林芳正在擔任外務大臣的2023年6月6日的記者會上，便迴避定義「同志國」，稱該詞「沒有一個既定的定義」，而渠之理解是「在某外交課題上具有共同目標的國家」，至於「哪個國家是同志國，須視不同的外交課題上是否與日本有共同目的來個別判斷，很難一概而論」。〈林外務大臣会見記録〉，《日本外務省》，2023年6月6日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/kaiken/kaiken24_000188.html。
[5] 〈2024年9月26日外交部發言人林劍主持例行記者會〉，《中華人民共和國外交部》，2024年9月26日，https://reurl.cc/NYb6oq。
[6] 〈海自護衛艦 2回目の台湾海峡通過「航行の自由」主張のねらいか〉，《NHK》，2025年3月1日，https://www3.nhk.or.jp/news/html/20250301/k10014736911000.html。
[7] 〈2025年3月19日外交部發言人毛甯主持例行記者會〉，《中華人民共和國外交部》，2025年3月19日，https://www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/202503/t20250319_11578554.shtml。
[8] 〈第217回国会答弁書〉，《日本參議院》，2025年3月11日，https://www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kousei/syuisyo/217/touh/t217049.htm；楊明珠，〈中國阻台日交流 日政府：日中聯合聲明無法律約束力〉，《中央社》，2025年3月20日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202503200052.aspx。
[9] 〈2025年3月17日外交部發言人毛甯主持例行記者會〉，《中華人民共和國外交部》，2025年3月17日，https://www.mfa.gov.cn/fyrbt_673021/202503/t20250317_11577237.shtml。
[10] 〈外国人との結婚 国籍欄に「台湾」など地域名記載可能へ 法務省〉，《NHK》，2025年2月18日，https://www3.nhk.or.jp/news/html/20250218/k10014725451000.html。
[11] 〈2025年2月17日外交部發言人郭嘉昆主持例行記者會〉，《中華人民共和國外交部》，2025年2月17日，https://www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/202502/t20250217_11556426.shtml；〈法務大臣閣議後記者会見の概要〉，《日本法務省》，2025年2月18日，https://www.moj.go.jp/hisho/kouhou/hisho08_00589.html。
[12] 〈日中外相会談〉，《日本外務省》，2025年3月22日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/pressit_000001_01930.html。
[13] 另外兩點為解放軍在東海動態與釣魚臺烈嶼（日本稱尖閣諸島），以及中國以間諜罪逮捕在中國的日本人之問題。
[14] 〈詳訊：日本公明黨黨首宣佈22日起訪華〉，《共同網》，2025年4月10日，https://tchina.kyodonews.net/news/2025/04/afa5db1c9562-22.html；〈日中友好議員聯盟將訪中 自民黨幹事長率團〉，《中央社》，2025年4月2日，https://reurl.cc/M36ZM4。
[15]〈側記：美防長訪日牽動日方神經 擔憂被要求增加防衛費〉，《共同網》，2025年3月31日，https://tchina.kyodonews.net/news/2025/03/37a94e9b807e--.html。
[16]〈国防長官の「前線」発言 米政権の認識を懸念する〉，《每日新聞》，2025年4月1日，https://mainichi.jp/articles/20250401/ddm/005/070/108000c。