習近平出訪越馬柬三國意圖與美國東協之回應
2025.05.08
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壹、前言
2025年4月14日至18日，中國國家主席習近平前往越南、馬來西亞、柬埔寨等東南亞國家進行國是訪問。
與習近平「主場外交」互為補充的，乃是習的年度外交出訪。據筆者統計，習近平主政以來於夏季出訪次數最多共17次，春、秋季各14次，冬季有11次（迄2025年4月30日）。習的春季出訪，多半是安排在兩會之後，2018年概以推動機構改革，又2020年1月至2022年9月因疫情之故，均未出訪。習歷來出訪之名目，包含了參加高峰會、重要慶典、發展特定關係，乃至於發表演講闡述習思想。至於習的多國訪問，一般是5至9天的長訪，通常是藉由出席相關高峰會之機會，就會議主辦國、特定鄰近國家，或技術性轉機得以中停之國家，來辦理訪問行程。[1]
至於習赴東南亞展開之多國訪問，迄有2013年訪印尼、馬來西亞（主要為峇里島APEC高峰會）、2015年訪越、新（主要為馬習會）、2017年訪越、寮（主要為峴港APEC高峰會）、2018年訪汶、菲（主要為巴紐APEC高峰會），以及2022年訪印、泰（主要為峇里島二十國集團及曼谷APEC高峰會）等等。由以往習之東南亞多國訪問皆止於兩國、且主要為參加多邊會議來看，此次習單純進行國是訪問、且一連出訪越、馬、柬三國之情況，實屬特殊。
貳、安全意涵
習近平訪問東南亞期間，於2025年4月15日、17日與18日陸續與越、馬、柬三國領袖發布《越南社會主義共和國與中華人民共和國關於持續深化全面戰略合作夥伴關係、加快構建具有戰略意義的越中命運共同體的聯合聲明》、《中華人民共和國和馬來西亞關於構建高水準戰略性中馬命運共同體的聯合聲明》，以及《中華人民共和國和柬埔寨王國關於構建新時代全天候中柬命運共同體、落實三大全球倡議的聯合聲明》。茲就中越、中馬、中柬聯合聲明及習近平與三國領袖會談重點研析如後：
一、習欲藉中國與東協國家共同產供鏈以跳脫美國經貿封鎖
相較2024年中共、越共中央總書記會談時，習近平未特別就優勢領域投資需求回應蘇林（Tô Lâm）一節，本次習乃積極表示要加強生產鏈和供應鏈合作，拓展5G、人工智慧、物聯網、半導體晶片、綠色發展等高新技術領域合作。而在蘇林將數位化及科技合作標榜為越中關係新亮點之際，也暗示越南將中國技術移轉與兩國貿易平衡掛勾。[2]
筆者認為，本次中越聲明之所以具體新增科技合作內容，當然受到了包括越、美半導體合作協議，以及蘇林去年對習提出有關大型、高技術投資要求之影響，但關鍵理由乃中國對於「共同打造安全、穩定的產業鏈供應鏈」更具迫切感所致，即令對外建立產供鏈也可能衝擊中國內部產供結構並導致資金加速外移。據稱，中越已簽署《中華人民共和國商務部和越南社會主義共和國工貿部關於加強產供鏈合作的諒解備忘錄》，雙方將充分發揮雙邊機制作用，鼓勵兩國企業通過貿易、投資、技術合作等方式加強多領域產供鏈合作。[3]
「打造產業鏈供應鏈」同為中馬及中柬聲明的重要訴求。中馬聲明不僅強調實現産供鏈，亦言及價值鏈、數據鏈、人才鏈深度互嵌互融；包括先進製造、人工智慧、量子技術等領域，乃所謂中馬合作新增長點。雙方更承諾要在科技園區與技術移轉合作，要在製造業、知識産權、數位經濟、研發創新、綠色可持續投資及物流發展等高價值高增長産業領域加強交流合作。而馬方亦歡迎中國企業參與其5G網絡建設，雙方致力於發掘半導體産業鏈合作潛力，維護産供鏈穩定。在此等宣示下，中馬合作相當程度已屬北京打造共同產供鏈之示範，這與馬國作為2024年美國半導體裝置進出口第三大國之地位，有著密切關聯。馬國在該年美國半導體出口（69.1億美元）對象中，僅位居墨、中兩國之後，占5.65億美元；在同年美國半導體裝置進口（226億美元）對象中，又居越、泰之後，占32.6億美元。[4]
至於中柬聲明，相較2023年該兩國聲明僅鼓勵彼此地方部門發揮各自優勢，加強農業、經貿等務實合作，此次聲明亦新增共同打造安全、穩定的產業鏈供應鏈之共識，支持經貿合作區高品質發展。該聲明另凸顯中國《全球人工智慧治理倡議》及聯合國「人工智慧能力建設國際合作之友小組」之建置。綜觀中國與前三國之聯合聲明，無不在訴求產供鏈合作，此無疑將有利中國持續利用該三國進行轉口貿易，故「產供鏈去中化」自會是美國與該等國家今後貿易談判重大議程之一。[5]
除了產供鏈合作，就聯合聲明來看，核能領域合作也在高新技術領域合作之列。如中越聲明指稱將加強核安全法規管理規定、標準化等領域合作，探討開展核電發展合作；而中馬聲明不僅表示要在核電等領域開展合作，亦稱要探討和推進在軌道裝備、航空航太領域之合作。
總之，無論是共同打造產供鏈，抑或是主動開展高新技術合作，足見中國意識到其與東南亞下階段之關係，其合作利基亟需由市場准入擴及至合資與技術移轉。[6]而這也是中國經濟力量下行與國內市場萎縮的註腳。
二、炒作中國與東協國家戰略關係以開展中國抗美第二戰線
在強化抗美戰線廣度與深度之思考下，戰略協作成為當前中國深化與東南亞國家合作的第二條路。而北京如此心思，不難為對方洞察並借力使力。例如，繼2024年蘇林於習蘇會提出有關「雙方建設與兩國政治互信相稱、體現中國先進科技發展水準、象徵性強大型專案」之建議，此次會談蘇林更具體指名「老街—河內—海防」鐵路建設等交通基建計畫及「解決大城市空氣污染」工程計畫，並刻意將前者標誌為「戰略交通基礎設施」，期使中國在標榜中越「戰略領域合作」同時，須加速推動前揭鐵路計畫。
從習近平此次重要隨員來看，除基於黨管外交路線，持續安排蔡奇、王毅隨行（即2023、2024年習之出訪組合），又叫上了2023年一同與習訪越之公安部長王小洪，此凸顯在中國「命運共同體」對外交往路線之下，執法與安全外交所占比重之深。對於中國而言，國防與外交部門的2+2對話機制，乃戰略協作關係的根本，惟要發展更高等級的戰略協作關係，須擴展至包含公安部門在內的3+3對話機制。
如此次中越聲明在兩軍合作部分，其交流內容與前次聲明相去無幾。惟在此次聲明強調要提升雙方戰略互信之基礎上，不僅言明要「深化政治安全合作，將外交、國防、公安3+3戰略對話機制明確為部長級，並適時召開首次部長級會議」，復宣示將就公安執法部分，開展安全、情報、反恐等合作領域。
在中馬聲明部分，加強戰略協作係指加強戰略溝通，增進政治互信，由兩國領袖提供戰略指引，其操作與中越提升戰略互信一節相同。雙方在同意建立外交、國防2+2對話機制之際，亦言及政治安全與執法合作，顯示中國有意往3+3戰略對話機制推展。另防衛合作則停留在聯演聯訓、互訪交流、官員培訓、反恐等合作。
在中柬聲明部分，主張推動建立「新時代全天候中柬命運共同體」，意欲實現深度戰略溝通、高度戰略協作態樣。不過，「構建新時代全天候中柬命運共同體」之內容大抵出自2023年2月11日《中華人民共和國和柬埔寨王國關於構建新時代中柬命運共同體的聯合聲明》。
儘管聲明且以建立中柬外長、防長2+2戰略對話機制為訴求，但基於安全乃中柬「鑽石六邊」合作架構六大合作領域之一，又此次中柬聲明將原先執法合作推及至反干涉、反分裂，及維護兩國安全和社會秩序（或有致反中人士遭柬國逮捕遣送回中之可能），加以新增所謂「加大保護在本國的對方國家公民和機構安全，強化一帶一路建設安保工作，保障在柬重大合作項目安全」（最晚在2018年即落地柬國的「先豐柬埔寨」安保服務有限公司，已在柬建設安保培訓基地），凸顯公安部長王小洪隨習出訪之當然性，以及中柬戰略對話機制走向3+3之可能性。
值得注意的是，中柬兩軍合作機制極富層次性，有俾北京炒作命運共同體及兩國戰略關係。兩國聲明不只新增技術領域合作主張，提到適足具體反映兩國軍隊務實合作、並為中柬年度「金龍聯演」開啟海上艦艇演訓時代的「中柬雲壤港聯合保障和訓練中心」，更將2023年中柬聲明的防衛協作水平，自「兩軍交往下密切雙方多邊安全事務協調配合」，拉高至「就重大戰略問題及時協調立場」（對照中越聲明是說「就共同關心的國際地區問題深入交換意見」、中馬聲明是說「在重大關切問題上相互堅定支援」，中柬之戰略協作性可謂最高），甚至已就特定戰略問題表達經協調後之立場，亦即反對擴散核武器和部署飛彈，認定此將引發軍備競賽，危害地區和平穩定。
惟鑑於中國與越、馬、柬三國仍在摸索可能的3+3對話機制，加以中國與三國所簽雙邊合作文本絕大多數係屬經貿範疇，可見推動戰略協作關係偏屬北京炒作工具，乃中國於經貿戰線之外另闢的一條抗美認知戰線。
參、趨勢研判
一、美國應能在互利態勢下和東協國家推動「產供鏈去中化」
儘管中國暫不理會美國關稅報復，或因美中檯面下溝通仍未中斷，美中經貿衝突似可緩和，但就長期來看，只要美國貿易代表署（USTR）認為中國得以透過相關行為，對美國構成負面影響（包括限制美國企業的商機與投資空間；抑制市場競爭與選擇自由；推升供應鏈風險，削弱經濟安全與韌性；造成對中國的依賴，產生戰略性脆弱），[7]那麼全球市場恐怕仍無法真正脫離美中經貿風暴圈。
按美國總統貿易代表提出之《2025年貿易政策議程暨2024年度報告》（2025 Trade Policy Agenda and 2024 Annual Report）來看，今年美國之區域互動重點，擬將解決東南亞結構性市場障礙，並應處中國經濟影響力。[8]具體是美國要如何入手？
美國以經貿利益形塑安全架構，已可謂定數。有鑑於川普政府之高關稅政策，以及將半導體與製藥等產品也納入安全考量範疇之內的發展態勢，使得吾人不得不認真關照視貿易政策與國家安全密不可分的「海湖莊園協議」（Mar-a-Lago Accord）。現任白宮經濟顧問委員會主席米蘭（Stephen Miran）於2024年11月發表《重構全球貿易體系的用戶指南》（A User’s Guide to Restructuring the Global Trading System）。《指南》述及之「海湖莊園協議」，標榜以關稅為主的糾正手段和儲備貨幣地位，認為它們與國家安全之間的聯繫源遠流長，而在未來全球貿易體系重塑的過程中，這種關聯將更加明確。[9]
東南亞國家顯然是川普第一任期時全球貿易體系重整的獲利者。川普必然認定，相關東南亞國家今日的出口擴張，是搭上其第一任期對中貿易戰便車所致，自然需要回饋。就在中國於東協產供鏈內之產地詐欺行為，被美國視為東南亞首要結構性市場障礙的同時，相關東南亞國家應協助杜絕中國洗產地之行徑，也自然被美國看成東協與其展開關稅協商的敲門磚。特別是川普對於習近平與其出訪對象之合作，已公開表示疑忌。
儘管如此，解決東南亞結構性市場障礙與應處中國經濟影響力兩個目標，絕無法畢其功於一役。因為現實上東南亞國家一時絕難與中國產供鏈完全脫鉤，東南亞當然受益於對美出口擴張的貿易戰便車，但無可諱言地，東協國家也是在搭便車的過程中，愈發淪為中國產地詐欺的勝地。因此就美國來說，有效推動「產供鏈去中化」的方式，絕對不是在中國嘴上說要嚴打配合美國杜絕洗產地的國家之餘，就立即宣布將對自東南亞進口之太陽能電池與模組課徵最高達3,500%的反傾銷稅，而是必須給予東協產供鏈時間來「排毒」，以漸進方式落實「產供鏈去中化」。
川普政府應當會意識到，在推動「產供鏈去中化」的過程中，需要時間來調節的不只是東協諸國而已，美國自身的產供鏈及市場同樣有此需要。關鍵是美國不僅需要時間，也需要包括東協在內的發展中國家來協助其填補中國進口商品的巨大空缺。有鑑於2024年美國自新興市場與發展中經濟體進口商品之金額成長了6.3%，其占美國商品總進口金額比達到50.6%，[10]因此在美國持續抑制中貨並相當程度已終止對中進口之情況下，勢將更依賴包括東協在內的發展中生產基地，這對東協國家尚屬利多態勢。據消息人士稱，越南希望美方最終能將稅率下調至22%至28%，而美方在3月的雙邊會談中之所以暗示可能接受此稅率範圍，似應考量到箇中利害。
更何況，就戰略貿易管控角度來看，美國也不能只看到自己手上的「胡蘿蔔」（美國市場）及「棒子」（關稅、反傾銷稅），而忽略自身也有向東南亞國家確保、取得或合作開發關鍵礦產的戰略性需求（如越南Masan集團與美國國際開發金融公司[DFC]簽署了支援礦產深加工合作的意向書），又或者向東南亞在內之國際市場尋求吸收美國對中出口量能及承接中方退貨之客觀性需求（如可將遭中國退貨之波音737 Max客機轉售給越、馬等國家之訂單客戶）。
據此，東協國家應不致在經貿談判上一路遭美挾制，美國應能與東協國家在互利態勢下漸進推動「產供鏈去中化」。
二、東協逐漸「靠美依中」而非「經濟靠中國、安全靠美國」
相較於2024年8月中越聯合聲明曰：「越方重申始終把對華關係視為越南獨立自主、全方位、多樣化對外政策的頭等優先，這是雙方的戰略選擇」。此次聲明增加中方是越方「客觀需要」的說法，凸顯河內對外關係因勢利導之傾向。
不僅如此，包括習近平與該三國領袖之會談內容，以及中國與各該三國之聯合聲明，都可發現，越、馬、柬三方並不希望被美國認定站邊中國，而遭致川普政府報復，即使中方銳意引導該三國與其大力批判美方之關稅作為。如2025年4月14日中國公布之習蘇會談內容，指習有謂：「中國和越南都是經濟全球化的受益者，要增強戰略定力，共同反對單邊霸凌行徑，維護全球自由貿易體制和產業鏈供應鏈穩定」，並稱蘇林有謂：「越方願同中方加強協調和配合，堅持多邊主義，堅守和平共處五項原則，維護國際貿易規則」等語，但越南所公布之會談內容，上揭中方所稱內容皆未觸及，而蘇林有關促進更加平衡的貿易與更高品質的投資，優先在越實施大型且具有代表性專案的主張，也未出現在中方公布的會談版本中。
次就習與馬來西亞首相安華（Anwar bin Ibrahim）會談內容言，習稱「中方支持馬來西亞發揮東協輪值主席國作用，願同地區國家一道，儘早簽署中國－東協自由貿易區升級議定書，以開放包容、團結合作抵制『脫鉤斷鏈』、『小院高牆』和濫徵關稅，以和平、合作、開放、包容的亞洲價值觀回應弱肉強食的叢林法則，以亞洲的穩定性和確定性應對世界的不穩定和不確定」。惟安華對於美國批判力度顯然較弱，表示：「面對單邊主義抬頭，馬方願同中方加強合作，共同應對風險挑戰。東協不會贊同任何單方面施加關稅的做法，將通過合作聯合自強，保持經濟增長」。
至於習與柬埔寨首相洪馬內（Hŭn Manêt）會談時，習固然表示：「中柬兩國作為全球南方重要力量，要堅守和平、團結、合作的共同價值追求，反對一切單邊霸凌行徑，踐行真正的多邊主義。堅決抵制集團對立和陣營對抗」，惟洪馬內係以褒中來迴避批美，表示：「在單邊主義引發世界局勢動盪、多邊貿易體系受到衝擊的形勢下，中國發揮了領導作用，為世界提供了寶貴的穩定性。柬方願同中方加強協調和配合，維護雙方共同利益」。由此可見，越、馬、柬三國領袖儘管願為習搭建戲台，但仍須顧慮日後對美協商及其貿易關係問題。
對於美國貿易制裁問題，該三國點到為止之態度，亦反映於其與中國之聯合聲明。其中，中越聲明最為緩和謂：「雙方注意到有關貿易投資限制措施，重申維護以世貿組織為核心、以規則為基礎，開放、透明、包容、非歧視的多邊貿易體制」；中馬聲明簡單指出，反對肆意加徵關稅等違反世界貿易組織規則的單邊貿易限制；中柬聲明則指出，「雙方認為貿易投資限制措施衝擊經濟安全和國際貿易秩序，堅決反對貿易保護主義，致力於維護以世貿組織為核心、可預測、以規則為基礎，透明、非歧視、開放、包容的多邊貿易體制」。
即使東協國家仍銳意形塑平衡外交意象（即越、馬、柬都願跟中國談共同打造產供鏈，但又宣示或事實配合美國來杜絕中國洗產地），惟在經貿掛帥或因勢利導之下，東協國家「雖不親美但卻傾美」的態度，已然揭露於2025年4月10日東協經濟部長針對美國單方面徵收關稅事宜所發布的聯合聲明。該聲明雖言明美方是舉造成市場不確定性，並將對企業——尤其是微型、小型與中型企業（MSMEs），以及全球貿易格局帶來重大挑戰，認定美國空前且片面地徵收關稅，勢必會擾亂區域與全球貿易、投資流動及供應鏈，對全球企業、消費者包括美國本身，均造成衝擊，波及本地區數百萬人的生計，阻礙東協的經濟發展。儘管如此，該聲明也強調：「2024年美國是東協最大的外國直接投資（FDI）來源國與第二大貿易夥伴。我們已準備好在《東協－美國貿易與投資架構協定》（TIFA）與《擴大經濟合作工作計畫》（E3）下，與美國共同努力，針對雙方關注的議題尋求彼此可接受的解決方案。這些議題包括促進雙向貿易與投資、深化戰略貿易夥伴關係，以及透過數位科技與創新來強化供應鏈的連結性與韌性」。[11]
總之，有鑑於「美國市場經濟」已然壓倒「市場經濟」，東協各國必然接受美國規範，藉以維持經貿成長及出口擴張利益，乃至於中國無法再以強大市場及經濟力量有效攏絡或制約東協各國，而東協慮及中國在地緣政治上仍具高度影響力，且需配合其炒作命運共同體及戰略協作關係等態勢，東協「靠美依中」時代可謂強勢開篇，伴隨「經濟上靠緊美國、政治上禮敬中國」模式成形，所謂「經濟靠中國、安全靠美國」之傳統典範，乃成明日黃花。[12]
[1] 黃宗鼎、梁書瑗，〈習近平主政下的黨建與外事作為〉，歐錫富、龔祥生主編，《中共政軍發展評估報告》（台北：五南出版社，2019年），頁29-30。
[2] 〈蘇林與中共中央總書記、國家主席習近平舉行會談〉，《越通社》，2025年4月14日，https://zh.vietnamplus.vn/article-post239387.vnp。
[3] 〈中國越南簽署諒解備忘錄 鼓勵兩國企業加強多領域產供鏈合作〉，《香港01》，2025年4月16日，https://www.hk01.com/article/60230194?utm_source=01articlecopy&utm_medium=referral。
[4] “Semiconductor Devices in United States Trade,” OEC, https://oec.world/en/profile/bilateral-product/semiconductor-devices/reporter/usa.
[5] 黃宗鼎，〈中國打造共同「產供鏈」VS美國「產供鏈去中化」：東協「依中靠美」時代強勢開篇〉，《國防安全即時評析》，2025年4月22日，https://indsr.org.tw/focus?uid=11&typeid=27&pid=2823。
[6]同上註。
[7] Office of the United States Trade Representative, “2025 Trade Policy Agenda and 2024 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreement Program,” February 2025, p.42, https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2025/2025%20Trade%20Policy%20Agenda%20WTO%20at%2030%20and%202024%20Annual%20Report%2002282025%20--%20FINAL.pdf.
[8] Office of the United States Trade Representative, op.cit., p. 31.
[9] Stephen Miran, “A User’s Guide to Restructuring the Global Trading System,” Hudson Bay Capital, November 2024, pp. 11-12, 37-38, https://reurl.cc/RYR0a6.
[10] Office of the United States Trade Representative, op.cit., p. 252.
[11] “Joint Statement of the ASEAN Economic Ministers on the Introduction of Unilateral Tariffs of the United States,” ASEAN, April 10, 2025, https://asean.org/wp-content/uploads/2025/04/04-Special-AEM-Joint-Statement-Unilateral-Tariffs-Adopted.pdf.
[12] 黃宗鼎，〈中國打造共同「產供鏈」VS美國「產供鏈去中化」〉。