美中海上軍事安全磋商機制的運作與挑戰
2025.05.22
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壹、前言
2025年4月2日至3日，美軍與解放軍於上海舉行2025年度「海上軍事安全磋商機制」（Military Maritime Consultative Agreement, MMCA；以下簡稱MMCA）工作小組會議。此次會議旨在對當前美中安全形勢進行意見交流，評估《中美海空相遇安全行為準則》的執行情況，並討論改善雙方海上軍事安全問題的措施。[1]當前中共海軍軍力不斷提升，其活動範圍已由過去的近岸水域逐步擴展至全球水域，這導致了兩國機艦在海上及其上空遭遇並發生對峙的頻率持續增加。為降低雙方機艦接觸時可能出現的對抗風險，美中兩國於1998年簽署MMCA協定，這是確保雙方在可控安全框架下進行戰略競爭的制度性安排。展望未來，MMCA的角色將更加地重要，本文將對其具有的安全意涵與未來可能發展進行探討，並對此協定亟須補強處提出分析說明。
貳、安全意涵
一、MMCA為美中軍事交流提供制度性機制
1994年10月，美中間出現了首次嚴重海上對峙，[2]1996年3月台海危機期間，雙方機艦在台海周遭大量集結，這些事件最終在雙方克制下和平落幕，卻也凸顯海上意外升高成衝突的高度風險。因此，雙方意識到必須建立一套機制用以化解海上意外事件的發生，MMCA即是在此背景與需求下應運而生。MMCA是美中兩國間簽署的首份有關軍事安全磋商協定，亦是兩國在軍事領域的首個「信任建立措施」（Confidence Building Measures, CBMs）。該機制旨在增進雙方在海洋安全議題的交流與討論，透過年度會議與工作小組會議的交替舉辧，落實雙方人員的交流溝通並形成共識。1998年7月，MMCA於北京舉行首次年度會議以來，其間雖因南海撞機、新冠疫情爆發與美國前眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）訪台等事件而短暫中斷，[3]惟雙方仍竭盡全力重啟該機制的運作。在超過四分之一世紀的時間裡，美中歷經了多次政治動盪不安與軍事交流中斷，MMCA大體上始終維持著有效運作，這為兩國軍方提供了一個制度性對話管道，能對迫切的海上安全問題做出持續性磋商。
二、MMCA使美中能務實討論海上安全議題
MMCA最具特色之處，亦是相較其他協定更能順暢開展的關鍵，即是此機制的運作係由海軍與海航人員主導，參與者大多為校級階層軍官，雙方交流旨在解決海上遭遇時面對的各項實質問題，整個過程係在完全的「專業軍事」背景下進行，同時不摻雜任何的政治因素。這種高度的專業性設計，有效排除了政治干擾與空泛建議，美中海軍人員能以務實態度，專注在海上意外事件相關議題的討論。[4]除「專業主義」外，全球各國海軍分享著相似的文化、習慣與術語，這為不同國家海軍間的交流與磋商提供了良好氣氛，這項特性對維持MMCA的穩定運作與正向回饋具有相當助益。此外，MMCA雖未明文規定對海上意外事件的責任歸屬如何查證，惟此類事件具高度「可見性」與「可追溯性」，包括照片、錄影、航海日誌與各項裝備運轉記錄等均可作為佐證資料，這為釐清海上意外事件與制定防範措施提供了支撐。由於MMCA對機艦活動不具強制約束力，美中兩國雖持續地進行磋商，雙方機艦於海上嚴重對峙的情形仍時有所聞。
參、趨勢研判
一、政治動機與海上意外
隨著中共海軍逐步走向遠洋，其在全球水域與美軍機艦遭遇的頻率將會不斷上升。無論這些接觸行為是出於蓄意行動（政治或軍方的授權）或是指揮失當（如海軍指揮階層無法有效管制前方機艦），類似事件未來可能持續增加，此現象的發生背後多潛藏著深層次之政治因素。對海洋國家言，海上干擾與危險運動本質上是「砲艦外交」（gunboat diplomacy）的變體。透過這種「行動語言」（action language），除可彰顯我方的政治意圖與兵力存在事實，亦可向他方傳遞明確的訊息，表明海洋並非為其掌控，當危機萌生或衝突爆發時，我方能力係對方必須予以考量的重要變數。[5]例如1996年台海危機期間，美國海軍派遣兩個航艦戰鬥群進駐台海周邊，用以嚇阻中共對台軍事行動。儘管此舉當時有效化解了台海可能出現的軍事衝突，然而今非昔比，隨著中共海軍軍力不斷擴增，相同情境若其採取「對等部署」模式回應，屆時雙方機艦在特定水域大量集結情況下，出現擦槍走火的機率將大幅提高。未來，中共將積極捍衛其全球海洋權益，美中機艦遭遇的水域將較當前更加地擴大，MMCA對涉及政治動機的海上遭遇難以有效防範。[6]
二、軍事誘因與海上意外
除政治層面因素外，海上機艦對峙的出現很大程度源自於軍事目的。透過機艦接觸過程的干擾與危險行動，雙方可藉機對他方的軍事能力、戰術作為與戰備狀況進行情蒐，透過研判進一步掌握其整體作戰能力。當中為人耳熟的例子，即反潛兵力與潛艦部隊間進行的「貓捉老鼠」行動，其目的係在測試對方潛艦的性能與反潛作戰能力。[7]當前，中共機艦頻繁地在台海水域執行常態性巡航，實質上係對台灣的偵蒐能力與反應機制進行有系統地探索。對此，國軍對中共機艦的挑釁行為，通常採伴護或伴飛方式應對，在此場景若出現人員疏失或指管誤判，即可能導致碰撞並危及人員與裝備的安全，甚且向上升高成為軍事衝突，美中海上對峙同樣可能引發類似風險。對軍事部門言，維持與潛在敵人接觸可視為一項特殊利益。這種緊張態勢若經揭露，對爭取預算與民意支持具有助益，這是引發海上對峙不容忽視的軍事誘因。此外，海軍機艦操作者具有高度「自主性」，許多具挑釁性的行動往往在未經高層授權下擅自發起，主事者多是性格急躁的海軍艦長而非精算風險的政治領導者。[8]換言之，MMCA未來若要能有效地化解此軍事誘因，必須能建立一套有效的通聯機制與透明行為準則。
三、MMCA須能規範海上危險運動
當前，MMCA係在《1972年國際海上避撞章程》（International Regulations for Preventing Collisions at Sea, CORLEGs）與《中美海空相遇安全行為準則》等規定下運作，此安排對雙方軍艦航行安全與降低誤判提供了基本框架，然而對於引發海上意外的挑釁行為缺乏明確定義與嚴格管控。在這種情況下，類似2001年4月雙方於南海空域發生的戰機擦碰事件極有可能再次出現。這些具高度挑釁性的行為包括「危險運動」（dangerous maneuvers）、「近接偵察」（close air surveillance）、使用艦砲或射控雷達進行模擬攻擊（simulated attacks）以及使用雷射或照明彈干擾對方機艦人員正常操作。[9]當中以模擬攻擊最具危險性，極易引發雙方官兵緊張情緒，倘若處理不當可能導致擦槍走火，甚至升級成為武裝衝突。未來，為進一步鞏固海上軍事安全，美中兩國有必要仿冷戰時期美俄INCSEA協定，將危險運動等高挑釁性行為納入MMCA進行管理。換言之，若MMCA無法明確規範挑釁行為並建立相應的處理機制，美中間日益尖銳的海上遭遇向上升級成為衝突的機率將會大幅地增加。
[1] 丁文翔、陳琳與張懋瑄，〈中美兩軍舉行2025年度海上軍事安全磋商機制工作小組會〉，《北京日報》，2025年4月3日，https://xinwen.bjd.com.cn/content/s67ee7c11e4b08edd28f71c38.html。
[2] 當時，一艘中共漢級核動力潛艦遭美軍S-3反潛機投下聲納浮標持續地追蹤，中共對此的回應則是立即派出戰機攔截美國海軍反潛機。在此過程，雙方雖未交火亦未進行通聯，這起海上對峙在中共海軍潛艦返回青島基地後劃下句點。Barbara Starr, “Han Incident Proof of China’s Naval Ambition,” Jane’s Defence Weekly, January 7, 1995, p. 5; Ulysses O. Zalamea, “Eagles and Dragons at Sea: The Inevitable Strategic Collision between the United States and China,” Naval War College Review, Vol. XLIX, No. 4, Autumn 1996, p. 62.
[3] 國防安全小組，〈美中海上軍事安全磋商機制工作小組會議之研析〉，《台灣智庫》，2025年4月23日，https://voicettank.org/20250423-2/。
[4] Steven Miller, “CBMs in the Maritime Arena,” in Shai Feldman ed., Confidence Building and Verification: Prospects in the Middle East (Jerusalem, Israel: Tel Aviv University, Jaffee Center for Strategic Studies, 1994), p. 74.
[5] Charles C. Petersen, “Showing the Flag,” in Bradford Dismukes, and James M. McConnell, eds., Soviet Naval Diplomacy (New York: Pergamon Press, 1979), p. 105.
[6] Cathleen S. Fisher, “Controlling High-Risk U.S. and Soviet Naval Operations,” quoted in Barry M. Blechman et al., Naval Arms Control: A Strategic Assessment (New York: St. Martin’s Press, 1991), p. 80.
[7] Ibid., p. 69.
[8] Elmo R. Zumwalt, Jr., On Watch (New York: New York Times Book Co., 1976), p. 394.
[9] Sean M. Lynn-Jones, “A Quiet Success for Arms Control: Preventing Incidents at Sea,” in Steven E. Miller, and Stephen Van Evera eds. Naval Strategy and National Security (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1988), pp. 361-363. 危險運動係指近距離運動的海軍艦船，採取各種方式迫使他方艦船採取迴避，用以防止碰撞事件發生。危險運動最常見的例子，就是某方進行海上加油或海上整補時，他方艦船採取直航方式迫使海上作業中的艦艇偏離既定航道。近接偵察係指運用飛機在短距離內接近或飛越對方艦艇進行偵察，或由飛機投下聲納浮標追蹤他方潛艦。