美烏礦產協議簽署之展望
2025.05.22
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壹、前言
經過數個月波折談判，美國於2025年4月底正式與烏克蘭簽署協議，成立「美烏重建再投資基金」（U.S.-Ukraine Reconstruction Investment Fund），該基金近半收益將來自烏國之天然資源開採，包括礦產、石油與天然氣等，由美烏兩國以對等之戰略夥伴關係共同管理，並將進一步再投資於烏國戰後重建所需之基礎建設、就業機會等領域。[1]相較於先前協商版本屢被外界批評對烏方較不利，此簽署之最新版則使烏克蘭得完全保留國內自然資源與基礎設施之所有權，包括開採資源之決策權利，同時也確保烏克蘭能持續獲得美國的軍事援助，且毋須償還美方已提供之5,000億美元軍援債務。[2]
觀察美烏兩國簽署後的表態，可看到雙方皆滿意於協議內容，視其符合各自的戰略與經濟利益：烏克蘭政府表示此協議為對等且立意良好之國際投資合作機會；而在美國方面，則是希望藉此協議向俄國表明自身對烏克蘭的長期支持，同時能夠自烏克蘭獲得多項戰略物資與原物料的開採許可。[3]烏克蘭除了石油與天然氣外，還蘊藏許多礦產，包括在航太領域所需之鈦礦，應用於核電、醫療及武器系統之鈾礦與鈹礦，電動車產業所需之鋰、石墨與錳礦，以及稀土礦物等。[4]
雖然目前俄烏戰爭是否將長期停火尚未明朗化，此協議已凸顯未來美烏雙方經濟合作將深化並朝正向發展。然而，此協議亦有許多尚待克服之挑戰，包含烏國連年戰事下能源基礎設施受損、礦業開採及提煉之人物力資源短缺，地質探勘資訊不全，甚至亦有部分礦產現仍為俄國所佔據地區，投資發展環境仍不穩固。[5]另一方面，該協議亦未載明美方所能提供的軍事安全保障，縱使在美方對俄羅斯的態度上，該協議簽署版已較先前協商版本更為強硬，也已明確表示任何參與俄國侵烏相關之國家或個人，均不得自該重建基金中受益。[6]
貳、安全意涵
一、美國介入角色更為積極，強化美烏雙方之戰略聯盟關係
該項礦產協議之簽署，顯示出美國在俄烏戰爭，以及烏克蘭戰後重建等介入角色更為積極。藉由兩國經濟安全互相掛勾，美國可享有收購烏克蘭礦產與其他自然資源的優先權，可直接取得資源、限定資源開採之合作方或購買者，以減少烏克蘭之自然資源外流至敵對勢力的機會。[7]美國的投入亦是明確向俄羅斯表態其對烏克蘭維護國家主權、防衛力及維繫政經體系穩定之長期支持，可嚇阻俄方進一步的侵略佈局，並鞏固美烏雙方的戰略關係。
二、美國及歐盟等西方陣營聯盟之再連結
此協議簽署也使美國及歐盟等西方陣營聯盟能再次恢復較為緊密的連結。相較於先前2025年2月底烏國總統與美國總統於白宮會談所發生的爭執，當時外界普遍擔憂美國是否將持續投入烏克蘭的安全保障，此次美烏礦產協議簽署則顯示出美國近期已開始更重視歐盟地區之地緣政治安全，即使美歐雙方尚未正式建立更深層的友好關係，但至少歐盟方面已感受到美歐關係的逐步進展。[8]尤其是在簽署礦產協議後，美國更批准5,000萬美元之軍事援助給烏克蘭，重啟對烏國的軍事支持，也增加歐盟對美國於近期內仍願意持續承擔歐洲安全事務之信心。
參、趨勢研判
一、美國國際開發金融公司將扮演談判及投資招募要角
在本次美烏礦產協議中，美方之合作代表是由「美國國際開發金融公司」（U.S. International Development Finance Corporation, DFC）所擔任，烏方則是由其政府之「公私夥伴關係支援署」（The State Organization Agency on Support Public-Private Partnership）所代表。[9]美國國際開發金融公司為現任川普政府的關鍵礦產政策核心機構，預計此次協議將使其職權範圍大幅擴展，執行招募歐美及國際投資合作機會以重建烏克蘭的重要任務。[10]
二、烏國礦產開發尚有許多挑戰待克服
烏克蘭擁有豐富多種的礦產資源，例如鈦、鋰、稀土、鈷、鈾、石墨等，但大部分地質調查資訊仍沿用1970至80年代蘇聯時期所作的過時數據，而缺乏對現有國內礦產分布與數量的精確評估，將影響後續投資與開採規劃。[11]美國先前曾允諾提供技術支持，幫助烏克蘭進行礦產勘探與測繪，但在俄烏戰事不升級的狀況下，更新烏克蘭的地質資料庫就需要花費三至五年的時間，[12]再加上礦區環境影響評估與核發開採許可等耗時流程，礦產的大規模開發並非一蹴可幾。
此外，俄烏戰事迄今，烏克蘭已損失七成的發電能力，其中一半發電設施遭到部分或完全摧毀，另一半則位於俄國軍隊所佔領控制之區域。[13]然而礦產開發相當依賴穩定的能源供應，因此恢復並強化烏克蘭國內現存的電力基礎設施，以及受損之海運、鐵路與公路運輸系統，將是推動礦產資源產業發展的首要任務。
三、仍須防範俄國對烏克蘭資源出口可能採取的反制措施
俄國雖被排除於美烏礦產協議之外，然而烏克蘭部分礦產地區仍為其所佔領，例如烏克蘭全國四處鋰礦場中，即有東部頓內茨克（Donetsk）與南部札波羅熱（Zaporizhzhia）兩處鋰礦場仍為俄軍控制，目前烏克蘭僅能掌握中部地區的基羅夫格勒（Kirovohrad）鋰礦場。[14]而關鍵礦產除了開採外，更重要的是之後的分離、精煉與加工技術等供應鏈環節，以作成高純度產品供製造業使用。因此，俄國除控制原料產地外，也很可能透過各種市場操控或混合戰術影響烏克蘭礦產資源出口與銷售，故烏克蘭應強化相關供應鏈安全，並藉由美烏礦產協議擴大國際合作範疇，確保礦產的加工、供應與市場價格等不受外部操控。[15]
四、該協議之落實亦取決於烏克蘭國內法律與監管改革效度
繼2025年4月底與美國簽署礦產協議後，烏克蘭國會於5月8日批准該協議，正式確立美烏共同開發烏國自然資源的法律框架，然而就烏克蘭國內面向而言，協議內容之落實仍取決於其礦產開發與供應鏈之法律與監管制度是否完善。[16]烏克蘭須確保礦產與自然資源政策的透明度與穩定性，加強反貪腐監管機制，以確保外資運作順暢及減少內部政商糾紛。
五、「以礦產換軍事實力或安全保障」將成為後續美國與其他自然資源豐富國家締結戰略貿易協議之框架
雖然本次美烏協議尚有許多挑戰待克服，其正式簽署之象徵意涵及所奠定的「以礦產換軍事實力或安全保障」模式，亦即以自然資源換取區域地緣政治平衡之雙邊至多邊合作，將成為未來美國與其他資源豐富國家締結戰略貿易協議之框架，例如美國已於2025年3月與非洲的剛果民主共和國就雙邊礦產合作協議展開初步磋商，希望以提供軍事訓練與武器裝備，換取並擴大美國企業在剛果當地的採礦與投資權，目標是確保美國能夠獲得所需鈷礦，降低鈷礦供應鏈被中國掌控與左右之風險。[17]
剛果擁有全球最大的鈷礦產量，而鈷為電動車電池製造之關鍵元素，但部分目前剛果東部的富礦區是由盧安達所支持的M23叛軍組織所控制，並將礦產走私至鄰國，因此美國另一方面亦希望剛果與盧安達能簽署和平協議，也開始與盧安達研擬礦產合作計畫，藉由引入美國私部門之投資，達成區域和平穩定，並排除直接派美軍進駐剛果或升高盧安達和剛果衝突的可能性。[18]此亦呼應美國與烏克蘭簽署本次礦產協議的初衷，顯示出美國希望藉由引入投資與經濟合作機會，促使各方體認和平比戰爭更具經濟利益。[19]
[1] “Fact Sheet: President Donald J. Trump Secures Agreement to Establish United States-Ukraine Reconstruction Investment Fund,” The White House, May 1, 2025, https://reurl.cc/NYn62Q.
[2] “The Full Text of the US, Ukraine Minerals Agreement,” The Kyiv Independent, May 1, 2025, https://reurl.cc/XAplkM .
[3] “US and Ukraine Sign Deal Giving US Access to Country’s Valuable Mineral Wealth,” The Associated Press, May 1, 2025, https://reurl.cc/5KVpg7.
[4] “What Minerals Does Ukraine Have and What Are They Used For,” BBC News, May 1, 2025, https://reurl.cc/j9aGKM.
[5] Mayer Brown LLP, “US-Ukraine Minerals Deal: Unlocking Ukraine’s Mineral Potential,” Lexology, May 6, 2025, https://reurl.cc/AMpd7p.
[6] Gracelin Baskaran & Meredith Schwartz, “What to Know About the Signed U.S.-Ukraine Minerals Deal,” Center for Strategic and International Studies, May 1, 2025, https://reurl.cc/mx7l69.
[7]同註1。
[8] Mirko Ojakivi, “EU official: We Need to Think About Supporting Ukraine Should US Aid End,” ERR News, May 9, 2025, https://reurl.cc/3KmOE0.
[9]同註1。
[10] “DFC to Play Critical Role in New U.S.-Ukraine Minerals Deal,” Hunton Andrews Kurth LLP, May 7, 2025, https://reurl.cc/gRljpb; “Ukraine’s Verkhovna Rada Ratifies US-Ukraine Minerals Deal,” bne IntelliNews, May 8, 2025, https://reurl.cc/VYevqA.
[11]同註6。
[12] Liubov Georges, “Ukraine Rare Earths Potential Relies on Soviet Assessments, May Not Be Viable,” S&P Global, February 13, 2025, https://reurl.cc/qGX78N.
[13] Georg Zachmann, Frank Meissner, Iegor Riepin, “Mitigating Ukraine’s Looming Electricity Crisis,” Energy Strategy Reviews, Vol. 59, May 2025, https://reurl.cc/rEXyby.
[14] “What Are Ukraine’s Rare Earths and Why Does Trump Want Them,” Reuters, February 12, 2025, https://reurl.cc/0KnLok.
[15] Andy Home, “US-Ukraine Deal Is Heavy on Symbolism, Light on Minerals,” Reuters, May 6, 2025, https://reurl.cc/0KnLqo.
[16]同註5。
[17] Sam Meredith, “Minerals for Muscle? Why Trump’s Ukraine Resources Deal Could be a Sign of Things to Come,” CNBC, May 14, 2025, https://reurl.cc/knQ75x.
[18] Fred Harter, “Trump Scrambles for Peace in Africa – and A Bonanza of Mineral Riches,” The Observer, May 11, 2025, https://reurl.cc/M3G00p.
[19]同註18。