美國宣布「深海採礦」之觀察
2025.06.06
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壹、前言
2025年4月24日，美國總統川普（Donald Trump）基於國家安全與經濟利益，簽署關於挖掘國內及國際水域深海礦藏之行政命令。該行政命令旨在獲得海底「多金屬結核」（polymetallic nodules），包含鎳、鈷、銅、錳、鈦、「稀土」（rare earth）等戰略礦產。目前來自包括美國、加拿大、俄羅斯、牙買加及中國的企業，已表達參與美國的「深海採礦」（deep-sea mining）計畫的意願。[1]
貳、安全意涵
一、美國搶佔「稀土」以對抗中國
深海礦藏儘管豐富，但挖掘的技術難度較之於陸地來得高，相應的費用支出亦較高。美國此舉的主要目的在於取得礦藏中之「稀土」；若能在陸地取得所需之「稀土」，斷不至於捨近求遠、不計成本。中國曾在2011年限制「稀土」出口，使得美國警覺到中國壟斷全球陸地「稀土」產量之地位。[2]在美中競逐的態勢下，為防止中國繼續獨霸「稀土」的礦藏與生產，美國必須積極獲取「稀土」來源，因而將目光看向陸地以外的礦藏地，也就是深海床（deep seabed）。
二、美國落實對1982年《聯合國海洋法公約》的反對
「讓美國再次強大」（Make America Great Again, MAGA）是川普兩次競選與執政的中心思想，挖掘深海礦藏則是這個中心思想指導下的產物。然而，川普此次落實的並非橫空出世的創見，而是美國歷經相當時間沉澱出的想法。自1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）公布後，當時的雷根（Ronald Reagan）政府便反對該公約之第六部分大陸礁層（continental shelf），特別是《海洋法公約》第82條「對二百浬以外的大陸礁層上的開發應繳的費用和實物」。[3]美國的立場是若同意該條約，等於是自我設限、放棄挖掘公海（high seas）下方的深海床礦藏。
三、美國欲抵銷中國在深海床的戰略性優勢
美國「深海採礦」的另一個目的是為了應對起步較早的中國。由於水下作業除了直觀的經濟目的外，亦具備了軍事目的。長時間的水下作業，較海洋測量船的來回巡弋，更能有效取得詳細的水文資料，特別有利於潛艦與反潛作戰。2017年「中國五礦集團有限公司」從聯合國「國際海底管理局」（International Seabed Authority，以下簡稱「海管局」）取得為期15年的「深海採礦」許可。採礦地點位於與夏威夷群島僅數百浬之遙的「克利珀頓破裂帶」（Clarion Clipperton Zone）。[4]為了抵銷中國可能已在特定深海床取得的戰略性優勢，美國必須藉由「深海採礦」加緊研究水文地理（hydrography），以便趕上中國的領先優勢。
參、趨勢研判
一、美國將堅持進行「深海採礦」
一般認為美國與中國在今（2025）年5月14日，相互採取為期90天、削減高額關稅的措施後，會使中國放寬對「稀土」的管制；然而，目前中國似乎對「稀土」採取更為嚴格的控管措施。[5]即便中國在關稅戰之後，放鬆對「稀土」出口的管制，就長久而言，美國必須取得充足的「稀土」來源，以備不時之需。因此，美國將不會放棄「深海採礦」。
川普近月來數次聲明要將格陵蘭島（Greenland）與加拿大（Canada）納入美國領土，儘管尚未採取實際行動，但已明示其企圖。[6]由於上述二地皆具有主權，並非無主物（res nullius），在現今的國際法下有其困難。對照之下，深海礦藏並不具有主權歸屬，因而困難度較小。在此情況下，美國將堅持進行「深海採礦」，以利於反制中國壟斷政策所帶來的安全威脅。
二、美國「深海採礦」將擾動國際秩序
依照《海洋法公約》第82條第1項，「沿海國對從測算領海寬度的基線量起二百海里以外的大陸礁層上的非生物資源的開發，應繳付費用或實物」。繳付的對象為該公約第11部分第4節所設立的管理局。[7]美國此次「深海採礦」的範圍為本國水域之大陸礁層及國際水域之「外大陸礁層」（outer continental shelf）。根據《海洋法公約》第76條規定，沿岸國關於「大陸礁層」的權利為自基線測算起二百海里，必要時得延伸至三百五十海里。因此，「外大陸礁層」已不屬於沿岸國管轄的範圍，屬於公海。既然屬於公海，便要接受「海管局」的管理，但川普政府的「深海採礦」計畫並未宣示按照《海洋法公約》的規定，亦即不願遵循現行之國際海洋法。
美國從未簽署，更遑論批准《海洋法公約》，因而美國本不應享有及承擔該公約之權利與義務。然而，經由數十年的實踐，及美國與他國簽訂的雙邊條約，事實上美國已同意該公約為「習慣國際法」（customary international law）。然而，美國「深海採礦」計畫形成對《海洋法公約》的保留，為該公約第309條明令禁止。
此外，國際法的發展已今非昔比，當年的「無主物」概念逐漸轉變成人類共同遺產，也就是「共有物」（res communis）。「深海採礦」不僅將對海洋環境造成不可逆的破壞，亦不符合聯合國於2015年所提出的「永續發展目標」（Sustainable Development Goals, SDGs）。美國對於國際的反彈或許不在意，川普政府於2017年6月1日退出的氣候變遷協定，經拜登（Joe Biden）政府於2021年2月19日重新加入後，川普復於2025年1月20日上任後再次退出。由此可知，為了美國自身的國家利益，川普政府應該不會在意國際上的反彈聲浪。因此，美國政府採取「深海採礦」的行為將擾動國際秩序。
[1] 關於川普所簽的行政命令，請見“Unleashing America’s Offshore Critical Minerals and Resources,” The White House, April 24, 2025, https://reurl.cc/nmjXA2；關於有意願參與的國家，請見德才，〈川普簽署行政令推深海採礦 中國批單邊利己〉，《德國之聲》，2025年4月26日，https://reurl.cc/bWb8Dy。
[2] “China’s Monopoly on Rare Earths: Implications for U.S. Foreign and Security Policy,” U.S. House of Representatives, September 21, 2011, https://reurl.cc/NYmD9n.
[3] 關於雷根政府的態度，請見Office of the Staff Judge Advocate, “U.S. Position on the U.N. Convention on The Law of The Sea (UNCLOS),” International Law Studies, Vol. 97, 2021, pp. 81-88, https://reurl.cc/EVNALm；關於《海洋法公約》之規定，請見“United Nations Convention on The Law of The Sea,” United Nations, https://reurl.cc/yRbzl8.
[4] 關於「深海採礦」的雙元目的，請見Darshana Baruah, “Uncharted Territory: Deep-sea Mining and The Underwater Domain,” International Institute for Strategic Studies Online Analysis, March 25, 2025, https://reurl.cc/NY8Mrk；關於中國五礦集團有限公司取的計畫，請見〈陳得信會見國際海底管理局秘書長邁克爾·洛奇〉，《中國五礦》，2024年6月7日，https://reurl.cc/EVNErn。
[5] Nectar Gan, “China Isn’t Getting Rid of Its Controls over Rare Earths, Despite Trade Truce with US,” CNN, May 20, 2025, https://edition.cnn.com/2025/05/20/business/china-rare-earth-export-controls-analysis-intl-hnk.
[6] Gregory Svirnovskiy, “Trump Still Would Like to Add Canada and Greenland but Says Attack on Canada ‘Highly Unlikely’,” Politico, May 4, 2025, https://reurl.cc/knbRq3; Ido Vock, “Why Does Trump Want Greenland and What Do Its People Think?” BBC, March 24, 2025, https://reurl.cc/dQjZqz; Anthony Zurcher, “What Trump Really Wants from Canada?” BBC, April 14, 2025, https://reurl.cc/7KvxEy.
[7] Isaac B. Kardon and Sarah Camacho, “Why China, Not The United States, Is Making The Rules for Deep-Sea Mining,” Carnegie Endowment for International Peace, December 19, 2023, https://reurl.cc/NY8MQq.