中共戰爭威脅下的台灣全社會防衛韌性
2025.06.20
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壹、前言
我國自2024年6月宣布成立全社會防衛韌性委員會後，便積極推動全社會防衛韌性的相關作為，除了在2024年12月舉辦桌上推演外，也在2025年3月27日於台南舉行第一次的全社會防衛韌性演練，以及結合萬安與民安演習的「2025城鎮韌性（全民防衛動員）」演習。2025城鎮韌性演習在今年4月至7月間於台北市等三個直轄市及基隆市等八個縣市政府辦理，4月10日起由連江縣政府辦理今年第一場次「全民防衛動員演習」。[1]
不同於以往，今年的演習更強調貼近現實，透過多樣化情境的模擬演練，驗證各項應變計畫的可行性。此外，有官員指出，3月份在台南舉行的演習雖有優點，也存在缺失，顯示政府對此高度重視，並有意進行後續修正與改進。[2]2025年3月份舉辦的全社會防衛韌性演練凸顯政府強化全社會災害應變能力的意圖，內容涵蓋民生、民主、災害以及國防，而城鎮韌性演習的舉行的目的在於驗證城鎮面對戰爭或災害時的韌性作為。這些演習除了確保在大規模衝突發生時國內系統能持續運作外，更向國內民眾與國際社會釋出明確政策訊號，展現嚇阻中共侵台的堅定決心。
貳、安全意涵
一、中共對台灰色地帶行動與臨界威懾
賴清德總統於2024年5月上任後，中共對台頻繁發動軍事行動。解放軍不僅對台灣實施了四次的大規模軍演，其軍機飛越海峽中線的侵擾頻次也增加許多—2023年，台海周遭出現4,606架次共機，進入我國軍應變區還不到四成（1,715架次，37.2%），但2024年，國軍在台海周遭偵獲共機5,100架次，其中進入應變區的占比高達六成（3,059架次）。海上部份，解放軍的部署也大幅增加，從2022年平均一天四艘次到2024年平均一天七至八艘次。[3]有分析指出，中共意圖透過軍演常態化，針對非軍事目標實施全面性封控。這些軍演不僅持續壓縮台灣的海空防禦空間、耗損國軍能量，更透過模擬精準打擊台灣關鍵基礎設施與封鎖主要港口，展現其對台經濟與社會施壓的策略意圖，目的在於製造內部不安與混亂，進而迫使台灣向中共屈服。[4]從近期的演習也可看出，解放軍正逐步縮短其準備時間，並且正快速地朝向短期內完成封鎖台灣的目標前進，意圖規避國際的預警以及介入。[5]
這些跡象顯示，中共對台侵擾，不論是大規模的軍演或是灰色地帶行動，都呈現頻率以及強度升高的趨勢，並且融合軍事與非軍事的手段，形成複合式的壓力。中共意圖藉由這些行動對台恫嚇，製造恐慌並分化台灣內部，削弱台灣內部的凝聚力以及抗壓力。由於受影響的對象不再侷限於軍事體系，更已擴及全體民眾，因此台灣須強化全社會防衛韌性，幫助民眾提高危機意識以及因應能力。
二、對台灣社會的訊號：積極因應中共威脅、強化我防衛力量
台灣社會對於中共的威脅並不陌生。國防院於2024年10月的調查顯示，超過六成的民眾認為「中共的領土野心」為首要之安全威脅，而自2021年以來，表達「願意」保衛台灣的受訪者比例始終維持在七成左右，並沒有因中共軍事威脅提高以及地緣政治局勢變動受到影響。
國防院2024年11月所執行的民調顯示，超過七成的受訪者支持動員社會各界與政府合作應對外部威脅，其中「非常同意」和「有點同意」的受訪者分別占27%和44%。將近七成的民眾表示，願意於戰爭發生時參加志願民防組織或支援社區防衛。[6]從這些結果可見，台灣社會存在著自我防衛的決心以及準備心，而這些意念需要透過政府引導並協助轉化為更實質的防衛力量。整體而言，民眾支持並配合全社會防衛韌性的相關政策。
跟過往的演習相比，今年舉行的城鎮韌性演習更接近全民防衛的模式。第一，演練強調「實作」，演習的現場沒有腳本，參與者被要求依照當天接收到的狀況，實際、實景進行即場應變。第二，演練真正以民為本，由地方首長擔任指揮官，統籌轄屬公、民營事業單位、民防團隊、替代役（含備役）、救難、志工團體及後備軍人輔導組織等單位，軍方則是以提供後勤支援的方式參與。第三，演習將模擬複雜的災害，這些災害可能來自大自然，也可能來自共軍方面的攻擊。這些演習除了讓民眾意識到政府正積極應對中共軍事威脅，也透過實地訓練強化民眾的防衛意識與應變能力，不僅提升中共對台動武的潛在代價，發揮嚇阻效果，更有助於台灣社會在面對可能軍事衝突時，具備更高的韌性。
三、對國際社會的訊號：傳達防衛決心、爭取國際支持
台海安全已成國際社會高度關注的議題。解放軍正加速擴張其軍事實力，配合近年來對台的挑釁行動，已使其威脅直逼第一島鏈。若台海爆發衝突且中共成功奪取對台灣的控制權，將為其勢力進一步擴張至第二島鏈鋪路，對區域安全構成重大衝擊，並可能改變全球戰略格局與勢力平衡。此外，台灣在全球海運上佔有至關重要的地位，戰略暨國際研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）的報告指出，2022年約有價值2.45兆美元的貨物，也就是超過全球海運貿易的五分之一通過台灣海峽，[7]因此台海的穩定與全球供應鏈相關。然而，台灣自身的態度非常重要，台灣社會需要展現出其強烈的防衛意志才能提高周邊友國的協助意願。因此，台灣對於防衛韌性相關演習的投入，不僅展現強化自我防衛的決心，也向國際社會釋放出積極且正面的訊號，成為爭取他國支持的重要基礎。此類演習所體現的社會動員能力與全民防衛意志，有助於強化國際對台海穩定的共識，進一步凝聚外部支持，可增強對中共的嚇阻效應。
台灣亦可透過城鎮韌性的演習拓展與國際社會在安全上的合作。以台灣地緣政治條件來說，可參考幾個歐洲國家的經驗。波羅的海三國長期面臨來自俄羅斯的多重威脅，涵蓋軍事入侵、虛假訊息以及網路攻擊等。為有效因應這類混合威脅，三國採取整體防衛策略，整合軍方、文官體系、私部門與民眾力量，形成全社會共同應對的防禦體系。其民防體系以建立社會韌性為核心目標，不僅針對傳統軍事衝突，也積極準備面對資訊戰與網路戰等非傳統安全挑戰，涵蓋層面從個人、企業到地方與中央政府，展現高度整合與彈性應變能力。另外，烏克蘭於戰爭初期也透過全社會動員展現其韌性。烏克蘭的全社會防衛韌性有幾個特點：多元化的民間參與和自發行動、不對稱與非傳統的抵抗方式、堅實的社會動員基礎、明確的指導方針以引導民間參與、經濟韌性與基礎設施保護以及全社會的參與。[8]台灣雖然與烏克蘭有多方面的差異，但兩者一樣面臨鄰近強權長期以來的威脅、灰色地帶的侵擾，和社會動員的潛力，因此烏克蘭的經驗仍值得台灣了解與學習。
[1] 〈萬安演習走入歷史 城鎮韌性演習是什麼？時間地點為何？演練重點有哪些？〉，《Yahoo奇摩新聞》，2025年3月25日，https://ynews.page.link/EYdAx。
[2] 劉德金，〈2025全社會防衛韌性委員會實地演練觀察報告〉，《全社會防衛韌性委員會》，2025年3月27日，https://www.president.gov.tw/File/Doc/0c5cf1c5-cc5e-40cf-9d5d-48b9c75d5722。
[3] 〈【520賴清德就職週年】過去一年解放軍在台海4變化，賴政府國防改革做了什麼？〉，《關鍵新聞網》，2025年5月19日，https://today.line.me/tw/v2/article/RBXrJ2j。
[4] 古莉，〈中國台海軍演：《遠程實彈演習》和《模擬打擊港口及能源基礎設施》〉，《法廣》，2025年2月4日，https://rfi.my/BY5i。
[5] 黃子杰、張旻儒、張梓嘉，〈台海情勢緊張 《金融時報》稱共軍已能對台奇襲〉，《公視新聞網》，2025年5月27日，https://news.pts.org.tw/article/753132。
[6] 李冠成，〈從網路民調初探民眾對防衛韌性的支持與參與意願〉，《國防安全即時評析》，第678期，2024年12月23日，https://www.indsr.org.tw/focus?typeid=26&uid=11&pid=2749。
[7] Matthew P. Funaiole, Brian Hart, David Peng, Bonny Lin, and Jasper Verschuur, “Crossroads of Commerce: How the Taiwan Strait Propels the Global Economy,” Center for Strategic and International Studies (CSIS), August 22, 2024, https://features.csis.org/chinapower/china-taiwan-strait-trade/.
[8] 鍾佑貞，〈台灣推全社會防衛韌性 美學者：可借鏡波羅的海經驗〉，《中央社》，2024年9月26日，https://www.cna.com.tw/news/aipl/202409260014.aspx; Marta Kepe and Alyssa Demus, “Resisting Russia: Insights into Ukraine’s Civilian-Based Actions During the First Four Months of the War in 2022,” RAND, August 15, 2023, https://www.rand.org/pubs/research_reports/RRA2034-1.html.