2025年6月19日，菲海巡證實逾50艘之中國海上民兵船，在鱟藤礁（Iroquois Reef）附近聚集。翌日，又有中國海警船在民主礁（北京稱黃岩島）附近，[1]襲擾菲國負責為漁船運送燃油的船隻，菲海巡指控中方阻擋該船，並以水砲攻擊之。[2]就在各界再度聚焦中國南海灰帶威脅之際，有關菲國如何因應之問題，也再度成為熱議。

筆者以為，當前中國對菲國施加之灰帶威脅，旨在侵權，主要見諸「削弱菲美在呂宋島周邊之制海空權」、「爭奪南海島礁之管轄權」，以及「侵害菲國於蘇祿海『無害通過』之裁量權」等三大面向。

針對上開三個面向之中國灰帶威脅，菲國之應處旨在維權，乃有以下三個面向：「藉跨部門及跨國演訓提升呂宋島周邊之制海空權」、「即時掌控中國侵害菲佔島礁管轄權之活動」，以及「透過法律戰對抗中國濫用『無害通過權』之行徑」。

對菲國施加灰帶威脅：中國之侵權

鑒此，中國乃銳意挑戰呂宋島周邊之制海空權。如2024年「肩並肩」演習（Exercise Balikatan）期間，一架無偵-7被發現在呂宋島西面外海實施監控。2025年1月，排水量達12,000噸的中國海警船5901號，現身呂宋島西方菲國專屬經濟區（Exclusive Economic Zone, EEZ）之海域。該船嗣與中國海警船3103號與3304號輪流值守。 2025年4月15日，中國科研船「中山大學」號在巴丹省外海近78浬處被菲方海巡飛機發現並予挑戰，但未有通信回覆。[4] 4月底菲美「肩並肩」演習期間，「山東」號航艦編隊，包含六艘軍艦與兩艘補給船，現身呂宋島北部布哥斯（Burgos）近海約100浬處。[6]2025年5月1日，一艘中國科研船進入距離呂宋島北伊羅戈斯省（Ilocos Norte）約92浬的菲國EEZ，該船並回收了名為「深海勇士」、下潛深度可達4,500公尺的潛水器，以及一件不明設備。[7]5月底，菲海巡發現中國海警船3105號出現在呂宋島三描禮士（Zambales）西北76浬處的海域，對於菲方喊話未予理睬。[8]

綜觀上開灰帶威脅，其主要特徵為「刻意逗留」（loitering with intent），旨在維持常態存在，實屬意圖測試而非尋求交手之操作，[9]據以削弱菲美在呂宋島周邊之制海空權，此與筆者早先指出，中國在臺海區域「藏刀」（與「亮劍」相對）之行徑相同。[10]

此一類別之灰帶威脅，旨在推展一套包含「騷擾、削弱、控制」的漸進收復模式。[11]在2024年底以前，此類灰帶威脅主要見諸中沙民主礁及南沙仁愛暗沙附近之海域。中國海警運用包括碰撞、水砲、軍用級雷射（2023年2月6日仁愛暗沙對峙）及「遠端定向聲波驅離武器」（2023年12月9日民主礁對峙）等手段，對菲國公務船或民船實施外逼攔阻、強制驅離、航路管制（民主礁對峙為主）、隔離導向的「特殊安排」（仁愛暗沙對峙為主），乃至於登臨檢查（2024年6月17日仁愛暗沙海域對峙）等作為。2024年11月10日，北京公告所謂黃岩島之領海基線，中國海警隨之於14日啟動「『黃岩島』領海及周邊區域執法巡查」，迄目前已有六次。

至於解放軍，則以海空監控為主，偶有特定威懾行動（如2024年2月首次發現解放軍海軍所屬直-9出現在民主礁空域；2024年6月，解放軍海軍在仙賓暗沙附近進行兩棲演習，首次部署了搭載氣墊船的071型兩棲運輸艦），2025年來其較持續性之作為，是在驅離飛臨民主礁之菲國C-208型機。

又，繼2024年4月藉發布《鐵線礁、牛軛礁珊瑚礁生態系統調查報告》對菲進行「生態管轄」認知作戰以來，中國於2024年底以降，復加大對南沙菲佔中業島海域之灰帶威脅，據以阻撓菲國於中業島相關工程之施作，乃至於作為美軍「彈性戰鬥部署」（Agile Combat Employment, ACE）據點之可能。由於鄰近之中佔渚碧礁具有基地和跑道，不僅停有直升機，並有大量中國海上民兵船隻進出，[12]故能頻繁阻撓菲方於中業島周邊之海洋科研活動。如2024年11月，中業島附近一度出現60艘船隻，其中部分距離中業島不到2浬。2025年1月，中國海警艦隻（舷號4106、5103、4202）派出四艘小艇與直升機，干擾於中業島鄰近沙洲執行科研任務的兩艘菲國公務船。5月21日，舷號21559的中國海警船於中業島附近之鐵線礁（Sandy Cay∕菲稱Pag-asa Cay 2）對菲國農業部轄下「漁業和水產資源局」（Bureau of Fisheries and Aquatic Resources, BFAR）的研究船使用水砲，並對其擦撞兩次。[13] 5月底，中國海警船5103、21559、3306號於中業島周邊出沒，最近至1.72浬的距離。另有22艘中國海上民兵船停泊於鐵線礁等中業島鄰近沙洲（Pag-asa Cay 2、3、4）。[14]2025年6月初，中國海警船3306與21549號尾隨菲方前往中業島之補給船，並干擾菲船之自動識別系統（AIS），導致雷達短暫失靈。6月7日，中方人員進入中業島鄰近沙洲，菲方認為其可能已對島礁環境造成損害。[15]

攸關爭奪南海島礁管轄權的機動任務，主要由中國海上民兵擔綱。按CSIS製作之「中國海上民兵船隻據點」圖表來看，[16]筆者推斷中國民兵於南海之業務概有以下：（一）活動範為在仙賓暗沙、南薰礁、牛軛礁者，負責主權宣示、情勢升級操作與調查偵蒐；（二）活動範圍在中業島∕鐵線礁、渚碧礁水域者，負責監控干擾菲方於所佔中業島暨周邊之活動；（三）活動範圍在仁愛暗沙、民主礁、美濟礁水域者，乃前進部署，據以阻撓菲國海上運補及漁民作業；（四）活動範圍在鱟藤礁、東門礁、赤瓜礁等水域者，似負責守備禮樂灘往西南到九章群礁一線的水道。

為弱化美軍於南海「兩線一帶」南方一線（即北康盆地、巴拉巴克海峽至雷伊泰灣一線）之巡弋效果，[17]乃至於破壞臺灣防衛韌性，威脅我方於第一島鏈南段之能源航道，解放軍於2024年暮春開始加大其於蘇祿海之「非無害通過」行動。[18]指標性事例包括：2024年5月，南海艦隊所屬054A飛彈護衛艦「郴州」號（552）、055型飛彈驅逐艦「大連」號（105）、903型油彈補給艦「微山湖」號、052D飛彈驅逐艦「合肥」號（174）被發現通過菲國靠馬來西亞一側、連結蘇祿海與西里伯斯海（Celebes Sea）之西布圖通道（Sibutu Passage），該海峽是第一島鏈南段重要的國際航道；2024年6月，三艘解放軍軍艦活動於蘇祿海東南方皮拉斯島（Pilas Island）及北方聖克魯斯島（Santa Cruz Island）之周邊水域；2024年10月，「遼寧」號航艦戰鬥群被發現由菲國南部群島民答那峨（Mindanao）東南方，向西里伯斯海方向前進；2025年2月，由解放軍055型飛彈驅逐艦「遵義」號（107）、054A飛彈護衛艦「衡陽」號（568）和903型油彈補給艦「微山湖」號（887）編成之南海艦隊，似由菲國與南海相接之民都洛海峽（Mindoro Strait），以及菲馬交界靠菲國一側、連結菲國南方蘇祿海與西里伯斯海之巴西蘭海峽（Basilan Strait），突穿第一島鏈南段海域。[19]

應處中國灰帶威脅：菲國之維權

（一）藉跨部門演練應對「潛在危安船舶」（vessel of interest）

2024年3月25日，菲總統小馬可仕公布《強化菲律賓海上安全與海域意識》令，據以設置跨部會、直屬總統府的「國家海事委員會」（National Maritime Council, NMC），來為菲國制定海上安全與海域監控的政策與戰略。[20]目前NMC已將跨部門演練常態化，由海巡、海軍領銜並會同海上警察、檢疫局、武裝部隊指揮中心、情報處、移民局、漁業局、海關、緝毒局等單位，透過年度性「互助演練」（Exercise Alalayan，2023年為首屆）建構跨域應變能力，包括就中國灰帶威脅提出具體反制行動。如應處「外籍船隻侵擾」（foreign vessel intrusion），或針對「潛在危安船舶」（指未授權進入管轄海域、未開啟AIS、拒絕回應呼叫或從事間諜情報工作等船隻）加以監控、攔截與查驗；又如在「指揮所演習」（Command Post Exercise）上運用「印太區域資訊分享」（Indo Pacific Regional Information Sharing, IORIS）來協調即時海況之應處。[21]

（二）跨國演訓聚焦於近岸海空防禦

至於具體因應中國灰帶威脅之跨國行動，除菲美聯合巡航外（如2025年1月菲軍艦與美「卡爾文森號」（USS Carl Vinson, CVN-70）打擊群展開今年首次聯合巡邏），莫過於年度性之「肩並肩」演習，乃至於該演習項下的「多邊海上演習」（Multilateral Maritime Exercise, MME）。

相較於2024年在菲南巴拉望島辦理之MME，2025年的MME顯欲因應中國對呂宋島周邊制海空權的挑戰，故轉至蘇比克灣暨北伊羅戈斯近海來辦理。今年的MME包含了在呂宋島三描禮士省海岸聯合舉行之「實彈射擊演習」（GUNNEX），據以強化菲美軍之水面作戰戰術、通訊協作及對西菲律賓海的海域意識。[22]又為加強海域意識，菲美「多域效應營」（Multidomain Effects Battalion, MDEB）且在萊奧維吉爾多‧甘蒂奧基海軍基地進行了無人機、高空氣球和電磁戰訓練。[23]在飛彈防禦方面，繼2024年「肩並肩」演習將「泰風」（Typhon）系統（可搭載發射「戰斧巡弋飛彈」和「標準六型飛彈」中程飛彈）部署於呂宋島後，美軍「海軍∕陸戰隊遠征船艦攔截系統」（NMESIS）亦在2025年「肩並肩」演習期間首次亮相。期間NMESIS於巴丹群島進行模擬火力演習，打擊範圍含括了呂宋島北面的巴林塘海峽和巴士海峽。[24]此外，今年的「肩並肩」演習且於呂宋島部署「反無人機海軍陸戰隊防空綜合系統」（MADIS），[25]以及AN/TPS-80地∕空任務導向雷達，以支援海上打擊和空域作戰。[26]

菲方除了在相關島礁上新設雷達與衛星通訊站，提高對中國船隻的即時監控與對外揭露能力，主要還透過以下五種途徑來應處中國對菲佔島礁管轄權之侵害活動：

（一）開展暗船監測工作

2023年中，「聯合國毒品與犯罪辦公室」（United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC）「全球海事犯罪計畫」（Global Maritime Crime Programme, GMCP）在菲國「邦奎奧島」（Bongao Island）安裝「地面型被動射頻」（RF）感應系統，以導入先進的「暗船」偵測技術。[27] 2023年10月菲國與加拿大簽署「暗船偵測系統」（Dark Vessel Detection System）合作協議，讓國家海岸監控中心（National Coast Watch Center, NCWC）免費取得加拿大衛星資料，監測未開啟AIS的可疑船隻。[28]在該技術加持下，菲國海巡於2024年7月、2025年1月皆成功偵測到侵入菲國EEZ之中國海警5901號船。[29]

（二）強化空中偵察量能

2023年夏天，美軍一架MQ-1C「灰鷹」無人機從菲南艾德文‧安德魯斯空軍基地（Edwin Andrews Air Base）起飛，一路觀察菲國對仁愛暗沙駐軍施行的補給任務。自2024年春起，MQ-9A「死神」無人機便在巴薩空軍基地運作，支援美國印太司令部與菲國武裝部隊之間的情報分享。迄今多次支援關鍵海洋領域與對仁愛暗沙的覺知監控工作。[30]在有人機方面，目前主要使用菲海巡及BFAR所屬之「塞斯納208」（Cessna 208）輕型巡邏機，針對如民主礁所在等爭議海域執行「海域意識飛行」（maritime domain awareness flight）任務，從而蒐集、觀察中方海空威脅活動，甚至搭載記者加以報導之。[31]

（三）深化指揮控制能力

近年來，SpaceX在菲國的子公司以及部分民間團體，已向菲國海巡捐贈了若干「衛星網路星鏈」（Starlink）星座系統接收終端。Starlink已成為菲國海巡在爭議海域中強化作戰態勢最具變革性的發展之一。Starlink所具備的低延遲、高頻寬特性，有俾於菲國海巡船艦與岸上指揮控制單位維持穩定且不中斷的聯繫。值得注意的是，除部分軍官與偵蒐小組外，出於作戰安全考量，大多數船員只能在接近菲國領土或停泊港口時才能使用Starlink。[32]

（四）推動公開透明策略

2023年2月，在中國以軍用級雷射對付菲船之後，菲律賓國家安全顧問兼南海特別工作小組主席愛德華多‧阿諾（Eduardo Año）決定公開相關照片，菲國之「透明策略」可謂就此問世，其政策目的是讓北京在聲譽、形象與地位上受創。[33]菲國海巡刊物《海洋安全評論》（Maritime Security Review）指出，實現海域意識需要在海上活動及海事行動者之間建立透明機制，以便海事社群成員將所見所聞相互傳遞。[34]菲國之透明策略，迄囊括「邀請非官方媒體登艦見證」、「廣泛公開照片、影像與AIS∕航跡證據」、[35]「運用抗議函、社群媒體或記者會公告週知」等環節。據菲學者研究表示，菲官方內部存在著「適度透明」（measured transparency）與「積極透明」（assertive transparency）兩種途徑的辯論，儘管透明策略就結果來看能夠確保菲方人道補給任務之實施，並強化國際社會與國內輿論的支持，但以仁愛暗沙案例來看，並無法扼制中菲之實體對峙事件。[36]

（五）提升國民運用接觸

2025年6月4日，菲國海巡署與BFAR合作，正式啟動「『新一代漁民英雄』漁產直銷計畫」（Kadiwa ng Bagong Bayaning Mangingisda），據以激勵巴拉望島漁民走出領海，至西菲律賓海從事生產作業。該計畫不僅透過海上直接補貼方式收購新鮮漁獲，降低漁民營運成本，還藉由燃油補貼與提供冰塊等方式支援漁民生計，使其得以將捕魚行動延伸至西菲律賓海。[37]此外，前揭赴中業島補給之菲方船隻，亦載有民間音樂團體，協助其上島舉辦小型演唱會，支持當地漁民與駐守軍人，據以應對中國灰帶威脅。

為菲律賓群島東側「雷伊泰灣」（Leyte Gulf）—「聖伯納迪諾海峽」（San Bernardino Strait）與菲群島西側「佛得島水道」（Verde Island Passages）等咽喉點所接連的蘇祿海域，乃自二戰迄今美軍進入南海之要衝。為了抑制前揭中國軍艦出入蘇祿海域的活動，避免中國濫用「無害通過權」穿過菲群島水域，小馬可仕總統乃於2024年11月簽署《菲律賓群島海道法案》（Philippine Archipelagic Sea Lanes Act）。該法重要內容包括：明令外國船機僅能於三條特定軸線行使菲律賓群島的「海上航道通行權」（第7條）；保留了因無法保障外船航安、而限制其行使「無害通過權」的空間（第12條）；詳細規範外國船機行使「群島海上航道通行權」的義務，如繼續不停、迅速和無障礙地通過、不得偏離航道兩側逾25浬、保持AIS開啟（第13條）；不得威脅或使用武力（第14條）；不得進行軍演（第15條），以及不得從事海洋及水文測量（第17條）等條文。[38]