德國全力重建軍事能力之措施與挑戰
2025.07.04
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壹、前言
2025年6月5日，現任德國國防部長皮斯托瑞斯（Boris Postorius）在受訪時向媒體表明，德國將增兵60,000名，使聯邦國防軍（Bundeswehr）的兵力達到260,000名，以因應北約在當下面臨的巨大安全威脅、以及新目標。[1]同時，德國軍費也隨之大幅增長。根據當前德國政府的規劃，從2025年到2029年間國防預算佔GDP的百分比，將從2.4%逐年提升至3.5%。[2]然而，增兵與提高國防預算，只是德國在近期嘗試重建軍事實力的一連串舉措之一小部分而已，德國聯邦政府除了增兵與投入更多預算以應對俄國威脅外，也將恢復徵兵制度，進行包含兵役、後備，甚至組織結構的全面改革。
貳、安全意涵
一、「紅綠燈聯盟」內閣時期開始加速重建軍事能力
2025年5月正式成立的梅爾茨（Friedrich Merz）內閣，[3]正進一步大規模強化重建德軍能力的政策，以因應來自俄羅斯的軍事威脅。在2014年克里米亞與烏東危機後，德國就開始緩步重新調整方向、重新將「領土與盟邦防衛」（Landes- und Bündnisverteidigung）作為國防政策的核心，逐步規劃軍力重建框架，包含陸海空等各軍種，對2030年代兵力整建進行規劃。然而，過去2010年代後期，德國軍事能力重建緩步進行。2022年2月24日，在俄羅斯對烏克蘭發動全面入侵，時任總理蕭茲（Olaf Scholz）在聯邦議會（Bundestag）宣布「時代轉捩點」（Zeitenwende）演說後，正式宣布大幅強化德國武裝部隊，包含將透過1,000億歐元特別預算（Sondervermögen）的投入、大舉進行裝備採購與更新。[4]
這樣的作為，儘管可以視為一個重要的里程碑，然而在蕭茲的「紅綠燈聯盟」（Ampelkoalition）時期（2021年12月8日至2025年5月6日）中，聯邦國防軍的改革與能力強化，仍受制於包含德國對舉債與投入國防開支的謹慎態度等因素，未能真正有效進行；特別預算的投入，確實能帶來一定程度的幫助，讓2022年開始德國國防開支，藉由國防預算加上特別預算的方式，達到北約過往制定的2% GDP標準（如2022年德國國防預算佔GDP的1.3%透過特別預算的追加、才能達到2%），有助於針對急需的項目快速補充戰力，但仍只能視為一種應急措施，並非持續性政策。因為烏俄戰爭爆發後的嚴重通膨影響，需每年追加超過250億歐元的預算，才能達成前述之標準。[5]
「紅綠燈聯盟」時期藉由資金的額外投入，德軍得以進一步填補過往大幅裁軍所造成的國防漏洞，持續進行過去數年所規劃的軍事改革，因應新的安全環境需求。德國陸軍在2023年4月開始，將第21裝甲旅（Panzerbrigade 21）改編為配備大量八輪甲車的「中型部隊」（Mittlere Kräfte），將其原有的重型履帶兵力（如裝甲與裝甲擲彈兵）[6]轉移至其他重裝旅即為一例。德國透過具備更好戰略機動性的單位，讓聯邦國防軍擁有能快速增援北約東歐前線的新單位，不再作為北約第一線，而是快速馳援東歐前線，以及協助西方盟軍快速向東增援的防衛新需求。[7]與此同時，德國也擴大在北約「強化前進部署」（Enhanced Forward Presense）多國任務中，於主責區立陶宛的兵力部署，進一步成立新的「第45裝甲旅」（Panzerbrigade 45），該旅將隸屬於2025年完成準備的第1個新式重型陸軍師「第10裝甲師」（10.Panzerdivision）。
同時，德國亦針對歐洲的集體防衛，提出進一步的國際合作倡議與規劃。如針對俄羅斯龐大中短程彈道飛彈、巡弋飛彈以及無人機等威脅，因這些武器有相當數量部署在波蘭與立陶宛旁的加里寧格勒（Kaliningrad原為德國東普魯士首府科尼斯堡Königsberg，納粹戰敗後割讓給蘇聯，因而成為俄羅斯在波蘭與立陶宛旁的飛地）而提出的「歐洲天盾倡議」（European Sky Shield Initiative, ESSI）則是一例。ESSI由德國主導，結合英國、波蘭、荷蘭、比利時等24個國家共同組成的聯盟，[8]藉由共同採購以色列「箭式3型」（Arrow-3）、美國「愛國者3型飛彈分段增強型」（Patriot-3 MSE）、及德國IRIS-T SLM與Skyranger-30自走防砲等先進系統，加上整合各國的偵測系統、防空指管等，共同組成涵蓋歐洲大陸到英倫三島的整合式多層次防空反飛彈體系。[9]
二、皮斯托瑞斯部長推動「戰爭能力」的重建
值得注意的是，2023年初上任，極具雄心的現任國防部長皮斯托瑞斯，在加緊推動遂行前述各項作為的同時，開始推動與進一步重建軍事能力的重要議題。首先是2023年10月29日提出「戰爭能力」（Kriegstüchtigkeit）的強化。這個詞彙在二戰後對軍事與戰爭十分敏感的德國社會引起極爭論。類似的相關詞彙開始逐漸被重要國防官員，如2023年上任的聯邦國防軍總監布洛伊爾上將（Generalinspekteur Castern Breuer）等人所重視。「戰爭能力」意指德國及歐洲應在國家間戰爭具備擊敗俄羅斯對北約領土進攻的能力，以此作為避免戰爭的嚇阻手段，亦即「以能戰來避戰」（Kämpfen können, um nicht kämpfen zu müssen）。然而這樣的能力不僅包含聯邦國防軍能力的重建與強化，也包含了後備、後勤、民防等各方面能力的重建與厚植，[10]如透過民防與民事的合作、協助美軍部隊到北約東線作戰等。[11]
其次，針對「戰爭能力」，德國後備與兵役制度議題再次浮上檯面。就後備制度而言，聯邦國防軍在2011年從歐陸決戰為目標的龐大武裝部隊，轉型為以維和與反恐為核心的輕型部隊，並終止徵兵制後，即以「現役預備役」（active reserve）軍人為核心，建立少量連級單位協助國土防衛任務，並於2019年後建立現行的後備戰略，緩步強化後備部隊的角色，使其具備與常備兵同等訓練與裝備，自聯邦國防軍退役的志願役士兵也將納入預備役服役六年。[12]目前，除了在聯邦國防軍各機構服務的預備役現役軍人外，另針對國土與關鍵基礎設施防護，預計成立六個兵力1,000名的國土防衛團（Heimatschutzregiment），並依此作為核心，於2025年3月成立德國陸軍的第四個師級單位：國土防衛師（Heimatschutzdivision），並將此後備作戰單位，由聯合後勤軍（Streitkräftebasis）轉為隸屬德國陸軍（Heer），[13]該師兵力也將隨各地國土防衛團的成立而進一步擴充。
同時，皮斯托瑞斯部長在2024年3月，針對在大國戰場環境下「戰爭能力」對兵力數量的需求，重新拋出兵役的討論，提出將進行一種「新的兵役制度」，開始探討引入瑞典的兵役模式。[14]即要求役齡民眾填寫問卷，由當局依其意願，選出合適人選，並提供可依個人需要調整的役期；[15]德國國防部嘗試在不修改根本大法《基本法》（Grundgesetz）的情況下，建立後續立法會期推動改革的基礎架構，希望仿效瑞典、推出6至23個月的新兵役制度，供願意服役的年輕人自行決定服役期限。[16]
除了前述後備單位改隸陸軍外，聯邦國防軍同時推動部隊結構的重大改革，如聯合後勤軍於2025年3月31日正式解編。當前聯邦國防軍組織改組的輪廓，其實於2024年已大致可見。德國國防部將德軍主要兵力結構重新整合為四大軍種：陸、海、空與網路資訊空間作戰（Cyber- und Informationsraum，包含網路與太空等支援作戰能力），均由三星中將指揮。前述已解散之聯合後勤軍，則將該軍種核心能力如後勤、核生化防護（ABC-Abwehr）、憲兵（Feldjäger）、軍民事協調（CIMIC）等部分保留，與原有的聯合醫療軍（Zentraler Sanitätsdienst）整合，納入「聯邦國防軍支援司令部」（Unterstützungskommando der Bundeswehr），由三星中將指揮；同時整合過往海外派兵維和時代，專責海外軍事作戰與國土防衛的兩個不同司令部，成立聯邦國防軍作戰指揮司令部（Operatives Führungskommando der Bundeswehr, OpFüKdoBw）以統籌、整合重回國土與盟邦防衛時期的德國國防需求及作戰指揮權。[17]
三、梅爾茨政府上任前大刀闊斧的根本性措施
有鑑於烏克蘭戰爭帶來的安全威脅，現任德國總理梅爾茨政府上台前，即已逐步規劃進一步的國防強化方向。在2025年2月勝選後，就開始加以推動，同時梅爾茨改變過往德國執政聯盟的傳統，[18]請聯盟第二大黨社民黨的皮斯托瑞斯繼續留任，擔任新政府的國防部長，延續前面正在進行的軍事改革。因此，在紅綠燈內閣時期推動部分政策，實際上可視為是梅爾茨政府在加強國防的進一步措施。
梅爾茨內閣透過徹底的修憲工作，解除舉債上限限制，為德國國防預算與相關基礎建設資金的融資掃除障礙。梅爾茨修改基本法，解除2009年於梅克爾（Angela Merkel）時期入憲，限制德國政府舉債上限，要求年度結構性赤字為GDP的0.35%、並嚴格控制各邦債務的「債務剎車」（Schuldenbremse），大幅放寬國防事務的債務限制，能強化舉債投入國防採購與相關基礎建設。透過這樣刺激需求的方式，強化公共投資與對抗連年萎縮的經濟。其中單就基礎建設，就規劃投入5,000億歐元。梅爾茨在新政府上任前就推動此修憲工作，並且為爭取紅綠燈內閣其他主要政黨（如德國綠黨）的支持，在前述投資中，規劃1,000億歐元投入氣候與轉型基金。[19]
2025年2月的聯邦議會大選結果，雖然讓梅爾茨的聯盟黨——社民黨執政聯盟得以上台，然而極右派的德國另類選擇黨（Alternative für Deutschland, AfD）亦大有斬獲，實際上是德國國會的第二大政團。在選後的格局中，由於各主流政黨都不願與反對強化國防、認為應與俄羅斯交好的極右派AfD合作，而成立的執政聯盟又無法取得足以修憲的足夠席次，使得梅爾茨在新議會與政府成立前，就在「紅綠燈聯盟」內閣的立法會期最後階段，通過修憲案。
目前，德國政府除按照原訂規畫進一步推動軍事改革外，其國防投資大幅成長也幾近定案。在2025年6月24日的北約海牙（Den Haag）峰會後，各國已將國防預算提升至GDP的3.5%，並另外投入GDP的1.5%於相關基礎建設，作為未來國防發展的目標。德國也規劃在2025年時投入GDP的2.4%、2026年2.8%、2027年3%、2028年3.3%，2029年時達到3.5%的目標以符合北約的新標準。[20]
參、趨勢研判
一、聯邦國防軍仍有內部結構問題須解決
回顧梅爾茨政府上台前德國的軍事能力重建歷程，可以注意到作為全球第三大經濟體的德國，儘管投注的資金佔整體GDP的比重長年過低，然而近年來的不斷增加預算卻無法發揮作用，這主要來自結構性問題限制，如採購程序、及部隊的官僚化，以及裝備保修體系的重新改革等。
（一）採購程序與官僚化的問題需盡快改善
經歷數十年的和平時光，特別在後冷戰時期，德國已有超過30年的時間沒有來自陸上的實質威脅。這使聯邦國防軍如同許多其他國家的武裝部隊般高度官僚化。這樣的狀況讓採購程序十分冗長，同時造成資金的嚴重浪費，使德國在2022年時推出法案嘗試改正此問題。[21]惟其是否有真正的改善，仍需時間觀察。
此外，類似官僚化問題同樣出現在國防產業當中。[22]這使採購、交貨，以及資源浪費讓德國追加大筆國防預算，卻無法完全發揮效益。
（二）裝備保修體系亟需全面改革
近年德軍的重整戰力需求，不僅因為過往轉型成海外遠征、維和與反恐的輕裝單位、導致德軍需重新建立已裁撤的能力外，2011年在時任國防部長德梅齊埃（Thomas de Maizière）的政策下，聯邦國防軍更進一步將其維保體系，轉型為民間企業後勤的「及時制」模式（Just-in-time-modell），也是另一個重大癥結。
「及時制」的調整，使得德軍各單位的裝備與備料庫存嚴重枯竭，加上前述採購程序與制度的高度官僚化等因素疊加，導致其後數年聯邦國防軍的妥善率極端低落，更讓後續追加預算進行採購效率不彰，使部隊訓練需求無法滿足、降低素質，形成嚴重惡性循環。[23]
換言之，儘管德國目前正針對其國防需求、進行組織變革，並準備投入龐大資金，然而軍方及產業界的官僚化與缺乏效率，加以後勤保修體系的改革需要，可能是接下來左右德國國防改革成敗的關鍵項目。
二、需重振國防工業產能以因應德軍自身需求
德國國防產業在後冷戰時期逐步萎縮，與冷戰時期相比，德國國防產業的從業人口經歷大幅萎縮。目前則因為各國的重建軍力需求，而導致國防產業蓬勃發展。與汽車產業相比，德國國防工業在2020年時，約有55,000從業人員，該年度的德國汽車產業則有76.1萬人。國防產業的從業人員在近期則暴增到38.7萬，已經達到目前慘澹經營的汽車產業的一半之譜。[24]然而不僅同前所述，德國國防產業亦有一定程度的官僚化導致效率低落外，過往德國的大幅裁軍，也使德國國防產業多年來以外銷為主要市場。由於德製武器系統，仍是西方各國高度評價且極受歡迎的裝備，實際上缺乏立即交貨給德軍的能量。換言之，在面對自身也逐漸高漲的武器採購需求的同時，如何強化國防工業的產能，以滿足自身的建軍需求，也是德國未來必須面對的關鍵問題。
三、瑞典模式兵役是否能滿足德軍人力需求仍需觀察
儘管皮斯托瑞斯部長決定採取瑞典模式的兵役制度，為聯邦國防軍取得所需的人力資源，然仍面臨能否滿足需求的挑戰。聯邦國防軍總監布洛伊爾上將在2024年10月接受訪談時，提及德軍將需要460,000的兵力對抗俄國威脅，[25]近期更傳出北約將要求德國在防衛上提供395,000兵力。[26]這樣的兵力數字遠超過先前規劃的203,000兵力，更遑論目前（2025年4月）182,496名的實際兵力；[27]若全為常備兵，則也有違反兩德統一條約規範的兵力上限之疑慮，[28]因此未來的規畫仍有待觀察。
目前，德國聯邦政府甫通過將在2025年增兵10,000名，[29]同時根據前述布洛伊爾上將在2024年的訪談，德軍仍規劃將建立一支常備兵200,000、「現役預備役」60,000兵力的部隊。換言之，前述不論395,000或是460,000的兵力數字，其中很可能將有相當一部分的比例，為透過「現役預備役」方式建立，並比照前述國土防衛師的方式，編成額外的單位。
然而根本上的因素，仍是前述的瑞典模式是否能滿足德國未來的兵員需求，考量前述的龐大兵力數字，仍可能需要進一步兵役改革。
[1] Sabine Siebold, “Germany to Boost Military by up to 60,000 Troops under New NATO Targets,” Reuters, June 5, 2025, https://www.reuters.com/world/europe/germany-will-need-thousands-more-troops-under-new-nato-targets-says-defence-2025-06-05/.
[2] Lars Hoffmann, “Deutschland will 2029 rund 153 Milliarden Euro für Verteidigung ausgeben,” Hartpunkt, June 23, 2025, https://www.hartpunkt.de/deutschland-will-2029-rund-153-milliarden-euro-fuer-verteidigung-ausgeben/.
[3] 由「聯盟黨」（Die Union，即「基督教民主聯盟」CDU與其巴伐利亞姊妹黨「基督教社會聯盟」CSU），以及前執政聯盟最大黨「社會民主黨」（SPD）組成。
[4] 許智翔，〈德國聯邦國防軍重建軍力規劃〉，《國防情勢雙週報》，第52期，2022年4月22日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=1885&pid=2080；許智翔，〈德國《聯邦國防軍概念》文件草案評析〉，《國防情勢月報》，第133期，2018年7月5日，頁37-44，https://indsr.org.tw/uploads/Download/133.pdf。
[5] Florian Dorn, Niklas Potrafke and Marcel Schlepper, “Zeitenwende in der Verteidigungspolitik? 100 Mrd. Euro Sondervermögen für die Bundeswehr – (k)ein großer Wurf,” Ifo Institut, April 2022, https://www.ifo.de/DocDL/sd-2022-sonderausgabe-april-potrafke-etal-sondervermoegen-bundeswehr.pdf.
[6] 裝甲擲彈兵（Panzergrenadier）為德軍機械化步兵的名稱，屬於裝甲部隊（Panzertruppe）而非步兵部隊（Infanterie）。
[7] Waldemar Geiger and Ole Henckel, “Eigenbeweglichkeit von Mittleren Kräften – ein Rechenbeispiel,” Soldat & Technik, March 10, 2023, https://reurl.cc/2QMDk9.
[8]初始為15國。
[9] Thomas Withington, “Connect-4,” European Security & Defence, June 11, 2025, https://euro-sd.com/2025/06/articles/44772/connect-4/.
[10] Sönke Neitzel, “Kriegstüchtig? Zur Zeitenwende in Politik, Gesellschaft und Truppe,” Bundeszentrale für politische Bildung, November 15, 2024, https://www.bpb.de/shop/zeitschriften/apuz/bundeswehr-2024/556392/kriegstuechtig/.
[11] James Rothwell, “German Army Prepares Plan to Ready US Troops to Fight on Nato’s Eastern Front,” The Telegraph, April 24, 2024, https://www.telegraph.co.uk/news/2024/04/24/german-army-plan-us-troops-fight-russia/
[12] “Strategie der Reserve,” Bundesministerium der Verteidigung, 2019, https://www.reservistenverband.de/wp-content/uploads/2019/10/download-sdr-deutsch-data.pdf.
[13] 截至2025年6月，有5個團、計51個連的兵力，第6個團級單位預計於近期成立，資料來源：“Heimatschutzdivision,” Bundeswehr, last retrived: June 26, 2025, https://www.bundeswehr.de/de/organisation/heer/organisation/heimatschutzdivision; Thomas Wiegold, “Bundeswehr stellt Division für den Heimatschutz auf (hakt aber noch ein bisschen),” Augen Geraderaus!, March 14, 2025, https://reurl.cc/WOaRxL.
[14] “Pistorius will »Richtungsentscheidung zur Wehrpflicht« bis 2025,” Der Spiegel, March 5, 2024, https://www.spiegel.de/politik/deutschland/bundeswehr-boris-pistorius-plant-wehrdienstmodell-fuer-deutschland-bis-2025-a-a3ad74ba-b8c1-47e8-949a-6aef54bddab4.
[15] Charlie Duxbury, “Europe Eyes Sweden’s Conscription Model to Solve Troop Shortage,” Politico, July 16, 2024, https://www.politico.eu/article/europe-eyes-sweden-conscription-model-to-solve-troop-shortage-boris-pistorius/.
[16] “Neuer Wehrdienst,” Bundesministerium der Verteidigung, November 29, 2024, https://www.bmvg.de/de/neuer-wehrdienst.
[17] Dorothee Frank, “Bundeswehrreform: Hintergrund und Umsetzung,” Defence-Network.com, May 16, 2024, https://defence-network.com/bundeswehrreform-hintergrund-und-umsetzung/; “Neues zur Reform der Bundeswehr,” Europäische Sicherheit & Technik, August 2, 2024, https://esut.de/en/2024/08/meldungen/52238/neues-zur-reform-der-bundeswehr/.
[18] 傳統上，德國執政聯盟的最大黨掌管總理府、國防等部會，第二大黨則主掌外交部。
[19] “Merz erwartet Zustimmung aus Bayern,” Der Spiegel, March 16, 2025, https://www.spiegel.de/politik/deutschland/friedrich-merz-erwartet-zustimmung-aus-bayern-zur-grundgesetzaenderung-a-d8ba324a-89f8-4b2c-b278-d0d1fb790458; Kolja Schwartz and Frank Bräutigam, “Was im Grundgesetz geändert wurde,” ARD, March 19, 2025, https://www.tagesschau.de/inland/innenpolitik/finanzpaket-grundgesetz-aenderungen-100.html.
[20] “Was auf dem NATO-Gipfel beschlossen wurde,” Tagesschau, June 25, 2025, https://www.tagesschau.de/ausland/europa/nato-gipfel-ergebnisse-100.html; Lars Hoffmann, “Deutschland will 2029 rund 153 Milliarden Euro für Verteidigung ausgeben,” Hartpunkt, June 23, 2025, https://www.hartpunkt.de/deutschland-will-2029-rund-153-milliarden-euro-fuer-verteidigung-ausgeben/.
[21] Josh Groeneveld, “Bürokratie-Monster Bundeswehr: Was ein Schreiben des Verteidigungsministeriums über Pistorius Reformbemühungen verrät,” Business Insider, June 29, 2024, https://www.businessinsider.de/politik/deutschland/buerokratie-monster-bundeswehr-so-laufen-pistorius-reform-plaene/.
[22] Sven Lemkemeyer, “‘Da gibt es mehr Bürokratie als bei uns’: Chefin des Bundeswehr-Beschaffungsamts kritisiert Rüstungsindustrie scharf,” Tagesspiegel, April 5, 2025, https://www.tagesspiegel.de/politik/da-gibt-es-mehr-burokratie-als-bei-uns-chefin-des-bundeswehr-beschaffungsamts-kritisiert-rustungsindustrie-scharf-13493344.html.
[23] Alexandr Burilkov, “The Hundred Billion Euro Man: Olaf Scholz and Germany’s Defence Quagmire,” RUSI, May 26, 2022, https://www.rusi.org/explore-our-research/publications/commentary/hundred-billion-euro-man-olaf-scholz-and-germanys-defence-quagmire; Alexandr Burilkov and Christian E. Rieck, “Vorbereitet auf die Zeitenwende? Die Einsatzbereitschaft der Bundeswehr offenbart große Defizite,” SIRIUS – Zeitschrift für Strategische Analysen, April 4, 2023, https://reurl.cc/0WgnqM.
[24] Anne Kokenbrink, Makus Frühauf and Jonas Jansen, “Welche Mitarbeiter die Rüstungsindustrie jetzt sucht,” Frankfurter Allgemeine, April 14, 2025, https://reurl.cc/Om7DKR; “Rüstungsbranche sammelt ehemalige Autoindustrie-Mitarbeiter ein,” NTV, March 5, 2025, https://reurl.cc/5Rka97.
[25] “Interview mit General Carsten Breuer, Generalinspekteur der Bundeswehr,” Defence-Network.com, October 27, 2024, https://defence-network.com/general-breuer-generalinspekteur-bundeswehr/.
[26] Dorothee Frank, “NATO fordert 395.000 Soldaten von Deutschland,” Defence-Network.com, April 18, 2025, https://defence-network.com/nato-fordert-395-000-soldaten-von-deutschland/.
[27] Matthias Baumann, “Bundeswehr will bis 2027 auf 203.000 Soldaten und knapp 70.000 zivile Mitarbeiter anwachsen,” BTB-Concept, December 18, 2020, https://reurl.cc/VWpz85; Thomas Wiegold, “Personalstärke April 2025: Wieder leichter Anstieg, Rekordzahl an FWDL,“ Augen Geraderaus!, June 10, 2025, https://reurl.cc/ZNae1l.
[28] 1990年，俗稱「二加四條約」（Zwei-plus-Vier-Vertrag）的《兩德統一條約》明定，聯邦國防軍在兩德統一後的常備兵上限為370,000名。資料來源：Johannes Varwick, “Von Leistungsgrenzen und Trendwenden: Was soll und kann die Bundeswehr?” Bundeszentrale für politische Bildung, April 9, 2020, https://reurl.cc/1OjvGD.
[29] Thomas Wiegold, “Kabinett billigt Haushaltsentwurf: In diesem Jahr Planstellen für 10.000 zusätzliche Soldaten,” Augen Geraderaus!, June 24, 2025, https://reurl.cc/jrMWvM.