從日本2025防衛白書看東亞安全趨勢
2025.07.31
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壹、前言
日本防衛省為因應當前國際情勢變化與凸顯所面臨的區域安全風險與挑戰，於7月發布了2025年版的國防白皮書（原文：《令和7年版防衛白書》，以下簡稱《防衛白書》），闡述其國防政策。從白皮書的架構來看與本文主題相關之處，近年來一般會在該年度特集（2025年主題是新成立的統合作戰司令部及統合作戰）之後的第一部分闡述對於目前國家安全保障環境的定位，第一章界定全球和印太地區的安全保障環境，第三章則針對全球個別區域和重要國家的防衛政策進行介紹。本文重點將探討上述日本在《防衛白書》中對東亞區域安全環境的判斷描述，以及在介紹各國防衛政策的同時，將哪些區域內國家視為對日本或區域的威脅或競爭對手，藉以探討東亞整體區域安全的影響因子及其趨勢，最後就台灣在未來安全情勢中的角色進行探討。
貳、安全意涵
一、日研判國際社會進入新的危機時代
從日本《防衛白書》關於全球安全保障的內容來看，認為當前的環境有三點特徵，首先普世價值為基礎的政治經濟受到衝擊，尤其俄羅斯對烏克蘭的侵略將會在戰後給予國際社會最大的考驗，並進入新的危機時代。其次科學技術急速演進會使戰鬥和軍隊型態劇烈改變，先進技術將徹底改變遊戲規則。第三，網路上的資訊戰、氣候變遷、灰色地帶、網路攻擊、海洋和宇宙空間（太空領域）等的競爭威脅也升高，並且須應對融合軍事和非軍事的「混合戰」（Hybrid Warfare）以及擴大過去未認定的安全保障對象範圍作為因應。[1]
《防衛白書》透露出擴大認定安全保障範圍的必要性，並逐步打破傳統安全和非傳統安全的模糊性，尤其是點名網路攻擊可能造成實體基礎建設停擺，也能用來在他國選舉時發揮干涉能力，或是行之有年的竊取情報和駭客勒索等危害。對日本而言，這些都不再僅屬非傳統安全而已，並宣示為確保國家安全將進一步將保障擴大至經濟領域內的對象。
關於東亞區域的安全，日本在《防衛白書》第一章界定印太地區為面臨許多安全挑戰的地區，文中歸納原因有三：首先是該地區有多個國家和地區擁有包括核武在內的大規模軍事力量，並且不認同普世價值及其所基於的政治和經濟制度。其次，由於歷史背景，各國關係複雜，如日本固有領土的北方領土和竹島（韓稱獨島）等領土問題仍未解決。第三，威脅和挑戰的種類和嚴重程度也各不相同，例如在東海和南海地區單方面以武力改變現狀、海盜活動、恐怖主義、大規模殺傷性武器擴散以及自然災害。[2]這段概述並未針對個別區域國家，僅是點名當前區域內不安因素，而文中以較為概略方式稱呼為「不認同普世價值」的國家，應當就是違反美國印太戰略所追求自由民主精神者，但在第三章介紹個別國家時就採取了較為明確的負面措辭，主要是針對中國、北韓、俄羅斯等區域內國家，本文後面幾點會加以解析。
二、日持續將中國界定為戰略挑戰凸顯雙邊認知分歧
日本過往在《防衛白書》即界定過中國為戰略挑戰，這次也在關於中國防衛政策的章節中提到，中國「加強了在東海和南海單方面以武力或脅迫手段改變現狀的企圖，包括侵入釣魚台（日稱尖閣諸島）周邊的日本領海和領空，並擴大和強化了在日本海和太平洋影響日本安全的軍事活動」，再加上中國增強了軍事能力並與破壞國際秩序的俄羅斯持續合作，使「中國的外交態勢和軍事動向令日本和國際社會深感擔憂，對確保日本的和平安全、國際社會的和平穩定以及加強基於法治的國際秩序構成了迄今為止最大的戰略挑戰」。[3]日本也在《防衛白書》詳細敘述了中國在日本本島周邊以及東海侵犯專屬經濟海域的各種軍事行動，尤其是單方面對台施壓的軍事行動都增加了印太地區的不安。日本持續將中國視為戰略挑戰的同時，所提出的對策是以「包括防衛能力在內的日本綜合國力，以及與盟友和志同道合國家（即理念相近國家）的合作與協作來應對」，這代表日本務實的認知到中國已經成長為必須以集團行事抗衡之強大對手，尤其是必須依靠美日同盟持續的緊密合作為保障。
然而，中國卻將東亞區域不穩定的歸咎於以美國為首的「外部勢力」與「台獨勢力」，在2025年5月發布的《新時代的中國國家安全》白皮書提到「個別國家強化亞太軍事同盟，拉攏地區盟伴，構建排他性『小集團』，執意推進包括中導系統在內的軍事部署，嚴重加劇地區緊張局勢」、「個別國家以安全為名，對華打關稅戰、貿易戰、科技戰、輿論戰，嚴重威脅中國的安全發展」以及「一些外部勢力處心積慮打『台灣牌』，『台獨』勢力頑固堅持分裂立場，冒險挑釁」。[4]中國以不點名的方式將美日軍事同盟都納入了譴責對象，顯示日中對於東亞區域安全不穩定因素有著截然相反的認知，而這也極可能在未來從認知衝突演變為外交甚至安全衝突。
三、俄羅斯與北韓加強合作造成區域威脅
日本《防衛白書》裡，除了提到中國的挑戰外，更將北韓與俄羅斯分別直指為威脅，在用字上有明顯區別。首先是關於北韓的小節中，稱北韓「對我國安全構成了比以往更加嚴重而緊迫的威脅，明顯損害地區和國際社會的和平與安全。從不擴散大規模殺傷性武器的角度來看，也對整個國際社會構成嚴重威脅」。[5]這主要是針對北韓在兩方面的近況，第一是軍事科技的進步，北韓不斷精進能搭載核武的極音速飛彈技術，以及其他多元的打擊能力配合，都使北韓對於日本在內的區域國家增添了安全隱憂。其次是北韓和俄羅斯的合作，自2023年起提供俄羅斯在烏克蘭戰場上所缺乏的彈藥裝備，2024年10月起更直接派兵前往烏克蘭助陣參戰，故日方認為這代表北韓參與了俄對烏的侵略，鑒於歐亞大陸以及太平洋到大西洋之間的安全密不可分，這種合作關係也使整體的安全產生憂慮。
日本在《防衛白書》裡，對俄羅斯的近期動態敘述為：「持續在我國周邊展開頻繁的軍事活動。俄羅斯在我國所在的印太地區軍事動向，再加上俄中戰略合作，對我國安全構成重大威脅」。[6]俄羅斯本身在東亞區域的軍事實力仍有一定規模，不能因俄身陷烏克蘭戰爭而對其威脅性掉以輕心，尤其是配置在太平洋測的海空軍部隊都持續在日本周邊頻繁活動。例如2024年9月，俄國IL-38偵察機曾在一天當中進入日本領空三次之多。除了上述與北韓締結合作協定加強軍事合作外，日方特別關注俄中之間在東亞區域軍事合作及在日本周邊活動的動態。中俄之間也多次在日本周邊海域進行聯合軍事演習，也常有雙方共同飛行訓練繞行日本本島，這些活動都被日方提防並認為有明顯的針對性，因此將俄羅斯視為對日本本土的重大威脅。
參、趨勢研判
一、美中競爭下台海局勢恐升高
日本在《防衛白書》特別以一節探討中美關係，包括經濟、外交和包含台海在內的雙方軍事動向皆納入討論，藉以凸顯出中美之間全方位的競爭。而目前中美之間最直接可能導致軍事衝突的區域當屬台海區域，因為美國持續加強對台灣的支持力度，故日方研判將台灣問題定位為「核心利益」的中國不太可能在美國立場上做出妥協，美中圍繞台灣的衝突或將更加明顯，[7]而日本也因同處於此區域內而切身相關。
在台海安全議題上，日本在《防衛白書》研判中國透過在台灣周邊的一系列活動是希望將中國軍隊的常態化活動轉化為既成事實，並提升其作戰能力，且進一步強調「台海軍事緊張局勢加劇的可能性不容忽視，台灣周邊局勢的穩定不僅對我國安全至關重要，也對國際社會的穩定至關重要，日本需要更密切關注這個問題」。[8]日本方面研判解放軍在台灣周邊進行此類軍事活動的目的有三：一是強烈批判被認為比蔡英文政府更具「台獨」傾向的賴清德政府；二是牽制正在加強對台安全關係的美國；第三是將軍事行動的強硬路線與以推動兩岸經濟關係為中心的溫和路線結合起來，加劇台灣社會分裂，孤立賴清德政府。[9]而台海情勢被放在中美關係的這一節中探討，或許也象徵日方將此區域的不安視為中美競爭地延伸，而日本也因美日同盟無法置身事外且眼看台海緊張局勢逐步升高，不得不格外關注。
二、日未來將強化自身於區域安全中的軍事角色
依據日本的防衛力整備計畫，自2023年起至2027年間，日本的國防預算預計共增加至43.5兆日圓（約8兆7千億台幣的規模），相較上一次的五年計劃期間僅17.2兆，兩者的差距超過1倍，目前已執行了一半左右的時間和預算，正逐步實踐在提升日本的防衛能力上。[10]而2025年《防衛白書》中，關於防衛預算的篇章特別強調應用在改善自衛隊官兵待遇、陸射和潛射的遙攻武器（standoff weapons）之裝備採購及2025年底即將開始建構的衛星星系（satellite constellation）上。尤其是遙攻武器和衛星星系兩者是相輔相成的，後者收集情報和鎖定目標提供給前者進行遠程打擊。這顯示為了因應東亞區域不安以軍事現代化的需要，以及符合日本逐步鬆綁防衛策略，並增強源頭打擊能力的整體方向。
從上述預算規模及軍備升級的落實來看，都是為了接軌美日同盟中增加日本的角色和戰略需求之前提條件。由於川普自第一任期起，就不斷要求盟友增加軍費投入和負擔維持美軍費用，故當川普再次上任後，日本的區域安全角色也勢必將在美方要求下不得不增加。日本方面也早早評估過東亞安全的競爭趨勢只會更加令區域內國家不安，且會隨著美中競爭而白熱化，故也在近年的《防衛白書》中反映出來，以作為向外界進行政策溝通的重要媒介。
三、台灣在東亞安全重要性有助加強未來與日本合作
日本在防衛白書中除了強調以加強美日同盟實現各項防衛目標外，也強調和區域內志同道合國家進行多角度和多層次的安全保障合作，尤其是簽訂更實質的《互惠准入協定》（Reciprocal Access Agreement, RAA）、《物資勞務相互提供協定》（Acquisition and Cross-Servicing Agreement, ACSA）、《防衛裝備與技術轉移協定》等制度性合作框架。[11]而台海安全也在防衛白書中多所著墨，顯示日方對此議題的關注，故台方可以將自身帶入為有望加強合作的所謂志同道合的國家之一。雖然台灣和日本之間礙於並未有正式邦交而難以進行上述所有協定的合作簽訂，但並不能因此就完全放棄。台灣基於地緣戰略位置位處第一島鏈正中間，並且是最直接面對中國威脅的民主自由國家，應展現獨特的戰略價值及象徵性意義，在國際輿論於烏俄戰爭後逐漸有利於台灣的情勢下，積極爭取以低度政治的方式進行合作，例如若台日雙方締結上述當中的《物資勞務相互提供協定》，如此就可以在台灣遭到封鎖或封控時，讓雙方取得相互提供糧食、燃料、運輸、彈藥、裝備等一般性支援。
與台灣合作對日方也有戰略重要性，而不僅止於有利於台方。因台海區域一旦開戰，也會影響到日本行經此處的海上生命線，這點對於同為島國的日本而言，其進出口動線對國家興亡的重要性不言而喻。因此，若能幫助台灣突破封鎖並擺脫可能來自中國的箝制，則能挫敗中國控制台海周邊海域並將其「內水化」的戰略意圖，並保證區域安全現況不被單方面改變。就最壞情況而言，一旦中國藉由使台灣屈服而突破第一島鏈，則未來可能被封控和被威脅的下個目標就可能是一直與美密切合作的日本了。故幫助台灣就是幫助日本自身的未來安全保障，且在時機上，現在仍可藉由美國尚處於相對優勢時，借助美日同盟加強對於中國的圍堵，幫助台灣亦符合美日台三方的戰略利益維持。
[1] 日本防衛省，《令和7年版防衛白書》，2025年7月，頁35，https://www.mod.go.jp/j/press/wp/wp2025/pdf/R07zenpen.pdf。
[2] 同上註，頁36。
[3] 同上註，頁61。
[4] 〈發布《新時代的中國國家安全》白皮書〉，《人民網》，2025年5月13日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2025/0513/c64387-40478482.html。
[5] 日本防衛省，《令和7年版防衛白書》，2025年7月，頁119。
[6] 同上註，頁137。
[7] 同上註，頁93。
[8] 同上註，頁88。
[9] 同上註。
[10] 同上註，頁815。
[11] 同上註，頁361。