英國強勢表態備戰印太安全之虛實
2025.08.14
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壹、前言
2025年7月27日英國國防大臣希利（John Healey）由澳洲副總理兼國防部長馬爾斯（Richard Marles）陪同於停泊在澳洲達爾文港的英國航空母艦「威爾斯親王號」（HMS Prince of Wales），接受英國《電訊報》（The Telegraph）提問「英國正如何協助包括台灣在內的國家，應對中國可能升高的威脅與挑釁」時表示，「如果我們必須一如過往攜手作戰，澳洲和英國是願意並肩而戰的國家。我們共同演習，透過聯合演習且做好更充分的作戰準備，我們攜手合作嚇阻更有力」。希利坦言，印太地區面臨的「威脅」正在加深，中國軍隊占領該地區有主權爭議的島礁，且被指控恫嚇鄰國。不過他也表示，他是在做「一般性」（general terms）表態，英國希望印太地區任何爭端都能通過「和平與外交」方式解決。但他補充稱，「我們通過實力維護和平，而我們的實力源自盟友。」[1]希利就英國在印太地區「作戰準備」的「一般性」表態，儘管並未直接點名特定國家，不過考量他是回應有關中國在印太區域「威脅與挑釁」問題，此顯示英國正以具體行動，展現其透過積極備戰以維護印太安全的基本立場。
貳、安全意涵
一、工黨政府不排除軍事選項介入台海
國防大臣希利強調「備戰印太」是「一般性」表態，其實並非如此「一般」。此備戰論意味即使對中國相較友善的左派工黨政府，展現其不排除以軍事手段介入台海衝突可能性。這也是工黨首相施凱爾（Keir Starmer）政府自2024年7月25日上任以來，就英國是否參與印太地區潛在戰爭所發表最強硬措辭，即使這「一般性」表態，刻意迴避特定國家與區域衝突。由於中國視台灣議題爲其國家利益「核心中的核心」，工黨政府在兩岸議題上，持續秉持英國一貫的「一中政策」，雖然不承認台灣是主權獨立國家，但僅「認知」（acknowledge）而未接受中國擁有台灣主權主張的「一中原則」，同時多次強調反對中國以武力片面改變台海現狀。
2024年10月施凱爾在下議院公開表示，中國人民解放軍在台灣海峽周邊的軍演與封鎖演練是「不利和平與穩定的舉措」。[2]希利2025年4月於下議院應詢時指出，關於台灣未來的討論，必然應透過和平談判，而非透過威脅和衝突進行。他強調，英國希望中國充分意識到，英國對於印太區域是否能維持安全、和平、穩定，表達出「非常強烈的關切」（very strong concern）。[3]此次希利的備戰印太論，以具體行動展現工黨政府對台海和平的「非常強烈關切」，絕非只是空話而已。
英國「威爾斯親王號」航艦打擊群此次到訪澳洲，是執行代號「高桅行動」（Operation Highmast）在印太區域行動部署的一部分，藉以展現工黨政府對英國於印太區域安全的存在、關注與承諾。自2025年4月22日起為期長達7.5個月「高桅行動」，英國航母打擊群將陸續與美國、日本、南韓、澳洲、紐西蘭等盟邦夥伴會合，舉行有數艘航艦參與的大規模軍演。這是工黨政府自2024年7月上臺以來，首度在印太區域進行最大規模的軍事部署，也是繼2021年後，英國再次對印太區域展開類似部署。
英國航艦打擊群指揮官布萊克莫爾（James Blackmore）准將接受提問打擊群是否在南海、台灣海峽等水域執行自由航行（FONOP）時表示，「所有選項當然都存在」。[4] 工黨政府上台後，英國軍艦 HMS Spey（P234） 首次於 2025 年 6 月 18 日執行自由航行權通過台灣海峽，這也是 2021 年以來首次有英艦穿越台海。此次英艦執行「高桅行動」，由澳洲北上前往日韓或結束任務返回英國途中，如能於台灣海峽或在台灣東海岸鄰近區執行自由航行權，將對中國產生更具體與說服力的威懾效果，並可藉此進一步觀察希利備戰印太論的虛實。
二、呼應英國《2025國家安全戰略》規劃
希利備戰印太論，強調實力、嚇阻與盟友概念以涉入印太安全，反映工黨政府2025年6月公布《2025國家安全戰略–於危險世界確保英國人民安全》（National Security Strategy 2025—Security for the British People in a dangerous world, NSS 2025）（以下簡稱，《2025國家安全戰略》）。它一面擁抱國際主義（internationalism），重視價值與多邊合作，反對孤立主義，另方面則是採用現實主義（realism）[5]，積極進行軍備投資，強化國防力量。
首相施凱爾在《2025國家安全戰略》的「前言」表示，「我們始終無懼地捍衛自由、民主與國際主義（internationalism）。當這些核心價值在當今世界遭到挑戰，我們更需要展現堅定意志。深化合作是國家利益所在，也唯有強化盟友關係，才能共同因應全球威脅。」 [6]《2025國家安全戰略》同時主張加強自我「硬實力」（hard power）投資的必要性，聲稱「我們必須以現實主義（realism）與坦誠的態度，面對這個我們所身處的（危險）世界。」強調要提高對武裝部隊的投資，並承諾更高的國防與國家安全支出。[7]希利的備戰印太論，主張「以實力維持和平」（secure peace through strength），以及結合盟友力量的必要性，著實地呼應《2025國家安全戰略》國際主義與現實主義的二元論述規劃。
在台灣議題上，《2025國家安全戰略》將之置於「國安三柱」——「本土安全」、「海外實力」與「增進主權及不對稱能力」——的「海外實力」第21項進行專門敘述。《2025國家安全戰略》指出「台灣周邊存在特別的升高情勢風險」，並就英國立場表態——「台灣問題應由海峽兩岸人民透過建設性對話，以和平方式解決，不能以武力威脅、實際動武或任何脅迫手段來處理。我們不支持任何片面改變現狀的企圖。在穩固的非官方夥伴關係基礎上，我們將持續深化並拓展與台灣在多元領域的合作，這些合作奠基於彼此共享的民主價值觀。」[8]
希利「一般性」的備戰印太論，猶如採取所謂巨棒外交（big stick diplomacy）嚇阻侵略者，確保台海爭端只能以和平方式解決的基本立場，是落實《2025國家安全戰略》對台灣議題的戰略目標設定。事實上，從《2025國家安全戰略》對台海立場設定到希利強勢的印太備戰論，相當程度地符合施凱爾工黨政府以「進步現實主義」（progressive realism）對國際安全規劃，兼顧現實力量與理念價值，主張「用現實主義的手段，追求進步主義的目的」。[9]工黨政府「進步現實主義」重視軍事實力，同時強調價值理念的戰略規劃，此提供了台灣政府透過「價值外交」與英國進行戰略連結的共同基礎與運用空間。
參、趨勢研判
一、英國將透過集體途徑介入印太安全
希利備戰印太論，強調英國將以實力維持和平，但此實力則主要源自於盟友。此預告英國未來採取軍事介入印太安全的方式，將不會以一己之力為之，而是透過集體力量共同涉入。這可由此次「高桅行動」的印太戰力部署得知，其核心要旨在於，英國如何建構與盟友間的聯合作戰能力，以共同應對區域軍事危機。此呼應《2025國家安全戰略》「國安三柱」所提，構成「海外實力」（strength abroad）運用有三要件——「強化集體安全」、「更新與深化同盟」以及「發展新關係於新領域（new domains）」。主張以集體力量介入印太安全，正如《2025年國家安全戰略》所闡述，英國「將採取一種『行動主導途徑』（campaigning approach），以最小化他國對我方施加脅迫或破壞我國實力根基的能力；並最大化強化我國安全與繁榮的機會，有時單獨行動，但多數情況下與他國協同合作。」[10]現實上，面對中國在印太區域的安全挑戰，英國也欠缺單獨應對的意願與能力，因此需要務實地結合盟邦夥伴力量，如AUKUS、「五眼聯盟」（Five Eyes）等，以集體方式共同回應中國威脅。
二、英國將持續強化對印太事務涉入
受到印太區域對英國重要性增加以及盟邦夥伴要求的影響，英國將持續強化對印太事務涉入。印太戰力投射的「高桅行動」部署演訓，正展現此發展趨勢。《2025國家安全戰略》指稱，印太區域已成爲英國國防關注的新增優先區域之一，「如同歷史傳統，我們將美國與歐洲視為外交與安全合作的首要夥伴。我們也將堅守一項北約（NATO）及其核心盟友共同認可的原則：歐洲－大西洋與印太地區的安全息息相關，緊密相連，不可分割。」[11]事實上，印太與歐洲安全關聯性提升，早已先反映北約2020年12月公布《北約2030：團結迎向新時代》（NATO 2030：United for a New Era），該政策報告首次建議加強北約與印太民主國家的合作，透過北約加4（NATO+4）、北約–太平洋夥伴關係協會（the NATO-Pacific Partnership Council）或四方安全對話（QUAD）等機制，建立經常性諮商管道、強化情報交換、定期的科技合作對話等方式，共同應對印太安全挑戰。[12]北約強化對印太安全涉入，以及美國總統川普（Donald Trump）再次上任後將美國全球戰略重心轉移至印太區域，敦促盟邦夥伴採取一致行動維護印太安全。這些對英國以更積極行動涉入印太安全態勢，無疑都扮演著重要的推手角色。
三、英中關係於起伏中將持續邁向低迷
外交大臣拉米（David Lammy）以「合作、競爭、挑戰」定調工黨政府的中國政策，展現在其「漸進現實主義」下，英國對中國務實交往但理性批判的基本立場。[13]不過受到俄烏戰爭下中俄友盟關係、英美特殊戰略同盟關係以及中國對外擴張主義等外在因素影響，英中關係將持續邁向低迷，國防大臣希利的備戰印太論，正反映此英國對中國的負面定位。北約2024《華盛頓峰會宣言》以俄烏戰爭「決定性助推者」（decisive enabler）定性中國，凸顯英中關係新的結構性矛盾。希利在國會回應關於俄烏戰爭與中國在其中角色的詢問時，主動提及中國在印太區域和台灣海峽的作為，以呼應此次英國於印太的「高桅行動」戰略演訓[14]，展現英國正運用中國最在意的台灣議題，反制中俄戰略同盟關係。受到中國對外擴張主義影響，川普2.0政府將嚇阻中國入侵台灣，置於華府印太安全的優先事項，並竭盡所能地運用其盟邦夥伴關係，以集體力量嚇阻中國犯台。考量英美的特殊戰略同盟關係，英國自無法置身事外，同時可藉此延伸其在印太地區影響力。工黨政府的《2025國家安全戰略》，將中國與俄羅斯、北韓、伊朗並列，視中國為「地緣戰略挑戰」的「全球強權」，並對《2025國家安全戰略》所列的「國安三柱」構成全面性的安全威脅。準此，英中關係近期內將難以好轉，反而有持續惡化之態勢。
[1] Allegra Mendelson, “Britain ‘Ready to Fight’ over Taiwan, Defence Secretary Suggests,” The Telegraph, July 27, 2025, https://reurl.cc/ekdQXW.
[2] “Starmer Vows to Press China on Taiwan, Hong Kong in Envoy’s Trip,” Bloomberg, October 16, 2024, https://reurl.cc/RkyRqx.
[3] 陳韻聿，〈英國防大臣：不應以威脅和衝突試圖影響台灣未來〉，《中央社》，2025年4月23日，https://reurl.cc/koa98b。
[4]同前註。
[5] 《2025國家安全戰略》使用「國際主義」與「現實主義」都未特別定義。以「現實主義」為例，《2025國家安全戰略》強調其對「硬實力」軍事力量的投資與運用，但未對所使用「現實主義」進行學術式的定義與區隔，因此本文援用原文以避免自我擴充解釋。不過考量外交大臣拉米以「進步現實主義」（progressive realism）形容工黨政府對外政策，強調實力與價值的二元運用，所以此處「現實主義」應可視為拉米所指稱「進步現實主義」。更早之前，奈伊（Joseph S. Nye, JR）即曾提出「進步現實主義」概念，它是植基於「巧實力」（smart power）運用，以結合奈伊所謂的「硬實力」與「軟實力」。奈伊的「進步現實主義」，相當符合拉米對「進步現實主義」的描述與《2025國家安全戰略》對「現實主義」的一般性指稱。拉米對「進步現實主義」的描述與運用，請參見David Lammy, “The Case for Progressive Realism,” Foreign Affairs, May/June 2024, https://reurl.cc/2QE72r. 奈伊對「進步現實主義」的描述，請參見Joseph S. Nye, JR., “Progressive Realism,” Project Syndicate, August 21, 2006, https://www.project-syndicate.org/commentary/progressive-realism.
[6]“National Security Strategy 2025,” HM Government, June 2025, pp. 4-5, https://reurl.cc/WOvz7k.
[7]同前註，頁9。
[8]同前註，頁36。
[9] David Lammy, “The Case for Progressive Realism,” Foreign Affairs, May/June 2024, https://reurl.cc/2QE72r.
[10] National Security Strategy 2025,” HM Government, June 2025, p. 10.
[11] 同前註。
[12] NATO 2030: United for a New Era,” NATO, November 25, 2020, p. 60, https://reurl.cc/VW47pR.
[13]Russell Taylor, “UK government policy toward China,” UK Parliament, December 12, 2024, https://reurl.cc/1OGMgG.
[14]同註3。