地緣政治風險下海底電纜防護的國際實踐
2025.08.29
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壹、前言
惡意國家行為者以破壞海底電纜作為干擾乃至脅迫他國的手段，已成為國際間關切的課題。[1]海底電纜涵蓋全球99%的數據傳輸，包含跨國金融交易、網路寬頻與電話通訊等，但本身卻是脆弱的。國際電纜保護委員會（International Cable Protection Committee, ICPC）的資料指出，近年來平均每年有150至200件海纜故障的事件，每週約有三件修復海纜的需求，顯示海纜故障的情事並不少見。[2]另一份報告則指，2024年至2025年間，全球計有32個區域、44條海纜受損的公開報告，其中31%出於未知因素、25%遭船錨拖斷，16%則是地震或其他自然現象。[3]
當前國際間對海纜故障有不同的解釋。有論者認為隨著全球海纜鋪設的長度快速增加，每年發生故障事件的頻率卻相對穩定。這意味海纜鋪設的技術持續進步，惡意國家行為者日益以海纜為攻擊對象的論點也難以成立；海纜的故障毋寧更可能出於船員疏忽、愚笨、能力不足或單純運氣不佳等原因。[4]亦有論者認為，雖然尚無單一事件可確切證明中國意圖破壞台灣通訊基礎設施，但從多個事由如通訊中斷事件集中在台海、菲律賓與越南周邊，但不影響中國、中方持股多數的海纜未有受損情事、中國對他國探勘船的干擾、水下無人載具於印太區域出現的頻率，乃至中國龐大的科研船隊等，足證海底電纜的破壞是中國推進海上霸權的方式之一。[5]
迄今並無明確證據證實國家行為者蓄意破壞海底電纜，美國與若干歐洲國家的情報單位，也傾向認為過去兩年間發生於波羅的海之三起海纜破壞事件可能出於意外。[6]然而由於破壞海纜的技術門檻不高，發起的行為者也容易否認，各界仍未敢輕忽在地緣政治越趨緊張的局勢下，海纜成為灰色地帶行動或混合威脅的攻擊對象。2025年8月7日，美國聯邦通訊委員會（Federal Communications Commission）通過新規，除簡化電纜架設的許可流程，也限制外國對手控制的企業之參與，是強化海纜防護的最新實踐之一。[7]
貳、安全意涵
當前對於海底電纜的防護，大致可分為兩個層面。針對破壞電纜的行為者，焦點是對可疑或高風險船隻的預警與管控。針對受影響的對象——亦即電纜——本身，關注的重點則是強化電纜的韌性。
一、影子艦隊（shadow fleet）的防堵
破壞海底電纜的行為者，多指國家行為者擁有或可利用的船隻。國家行為者擁有的船隻指俄國與中國的深海探測與水下能力。俄國「深海研究總局」（Main Directorate for Deep Sea Research, GUGI）擁有至少8艘特製的核動力潛艦，其研究船「琥珀號」（Yantar）搭載2艘可於水下6千公尺作業的迷你潛艇，可偵測、繪製，與監視水下基礎設施，並可能破壞或監聽電纜。[8] 2025年3月，媒體揭露「中國船舶科學研究中心」（China Ship Scientific Research Center）開發深海電纜切割裝置，可在水深4,000公尺的環境作業；此前中國麗水大學學者亦註冊包含拖曳式海底電纜切斷器在內的若干專利。[9]中國或尚未將此類技術投入實戰，但可謂至少具備破壞海纜的意圖與能力。
此類船舶或技術帶有明顯的國家色彩，若將之投入海底電纜的破壞，相關國家將難以規避國際的指責。相較之下，國家行為者如利用「影子艦隊」，亦即老舊、不易清楚識別其所有權及管理結構的船舶，更易在破壞他國海底電纜的同時，否認其涉入與責任。2024年至2025年間，在波羅的海的4起與台海的5起海纜遭破壞之情事中，即有4起涉及與中國或俄羅斯有關、產權不透明，在受損海纜周遭水域有可疑行動的船隻。[10]其中，2024年11月17至18日，中國散裝貨輪「伊鵬3號」（Yi Peng 3）拖曳船錨達150公里，破壞相距約100公里的兩條海底電纜，被指為幾乎不可能是無心之失。[11]2025年1月，喀麥隆籍貨輪「順興39號」（Shun Xing 39）損壞「跨太平洋快速海纜系統」（Trans Pacific Express Cable System），此前該船在台灣東北部外海遊蕩一個月之久，且無上下貨之情事；2月，多哥籍的「宏泰58號」（Hong Tai 58）貨輪涉嫌拖斷台澎3號海底電纜，並曾以不同船名與國籍航經台灣與韓國海域。[12]
當前國際對於防堵或打擊「影子艦隊」尚無有效的策略。各國主要的實踐，除了強化海域意識（maritime domain awareness），建立對「影子艦隊」的情資與圖像外，大致可區分兩類。其一是限制「影子艦隊」的行動，例如在波羅的海出現若干電纜破壞情事後，北約於2025年1月發起「波羅的海哨兵」（Baltic Sentry）行動，以船艦、海上巡邏機、潛水艇、衛星和無人偵察機等的聯合部署增加嚇阻力道；[13]部分國家如澳洲，則在海底電纜周遭水域設置保護區，限制船隻與人員在該區域可從事的活動。[14]第二類則是針對「影子艦隊」的身分打擊之。如英國、德國、瑞典、芬蘭與愛沙尼亞等，已要求航經其海域的船隻出示有效而可支付漏油危害的保險文件，並在其缺乏相關證明的情況下，施加事後的制裁。惟此一作法的成效尚待觀察，因研究指出，高達95%的「影子艦隊」可出示相關文件，但各國政府尚不願證實其中有效的比例。[15]另一個方式是透過外交與國際合作，說服船旗國註銷「影子艦隊」的註冊。2024年8月，帛琉暫時性中止三艘遭美國制裁的液化天然氣油輪之註冊，因這些船隻協助運送俄國的天然氣。[16]
二、海底電纜韌性的強化
在打擊「影子艦隊」之外，國際實踐亦聚焦海纜的脆弱性。海纜的脆弱性大致有三。首先是缺乏冗餘性（redundancy）。若一國僅有有限的選項可重新導向資料的傳輸，其在電纜受長期或嚴重破壞時將更加脆弱。其次是電纜路線的分散。若一國的電纜沿著相似的地理路徑鋪設，其便因為創設單點故障（single points of failure）而面臨系統性的風險。第三則是維修能力。當前國際間維修電纜的能力不及電纜網絡擴張的速度，導致維修時間的延長。2023年2月，越南五條運作中的海底電纜遭到部分或全部的破壞，影響該國75%的資料傳輸能力。由於周遭的維修船隻不及調配，該國直到同年11月底方使其電纜完成維修，所需時間遠超過同年平均的40天。此外，法規的因素如維修船的工作人員取得入境許可的時間，以及故障發生於衝突地區或領土爭議地區等，亦影響電纜的維修。[17]
海底電纜的鋪設、擁有、運作與維護主要由私部門的企業為之，因此強化電纜的韌性，需考慮企業的角色。就系統供應商來說，2020-2024年間，海底電纜無論就系統的數量、海纜的長度與新建的計畫來看，皆由法國航商阿爾卡特海底網路公司（Alcatel Submarine Networks）、美商SubCom與日商NEC主導。與此同時，超大型雲端服務供應商（hyperscalers）如谷歌（Google）、Meta、亞馬遜（Amazon）與微軟（Microsoft）等，亦因雲端運算、社群媒體、影音串流、人工智慧與物聯網等成長，而驅動海底電纜鋪設的需求。[18]這些企業固然有防護其資產的誘因，但獲利的追求仍多過於安全考量，特別是在缺乏國家級的專責機構，以及海底電纜維運與維修之政策架構的情況下。[19]
隨著國際日益關注地緣政治風險對海底電纜的影響，各國政府開始強化和私部門的溝通。在路線的分散上，美國政府說服三條美國企業出資的跨太平洋海底電纜繞經印尼與菲律賓的水域鋪設，以避開南海爭議水域。2020年以來，美國政府亦以中國恐竊取資訊或破壞通訊為由，否決三條連結美國與香港的電纜。[20]針對維修能力，美國於2020年委由SubCom成立「電纜安全艦隊」（Cable Security Fleet），包含兩艘懸掛美國國旗的船隻，用以鋪設、維護、與維修海底電纜。[21]惟拜登（Joe Biden）政府於2024年刪減該計畫，其前景仍未明。[22]前揭美國聯邦通訊委員會的決議，更是以公權力排除對手的企業參與基礎設施計畫的展現。
參、趨勢研判
一、國際法的調適成為海底電纜防護的課題
海底電纜的防護與「影子艦隊」的防制面臨的困境除了相關船隻的意圖或目的難以確認之外，也在於多數事件發生於沿岸國的領海之外，引發其是否具有管轄權的爭議。爰此，部分論者嘗試從國際法的角度強化沿岸國的權利。舉例而言，有論者主張或可將海底電纜的破壞定義為海盜。多數學者同意，根據《聯合國海洋法公約》第101條，海盜的構成要件大抵有四，分別是（一）違法的暴力行為；（二）出於私人目的；（三）對象為另一艘船，以及（四）發生於公海或任何國家的管轄海域之外。海底電纜明顯不符第三項要件，因此難以適用。惟論者認為，該約第101條第a(2)項指海盜罪包含「在任何國家管轄範圍以外的地方對船舶、飛機，人或財物[之任何非法的暴力或扣留行為，或任何掠奪行為]」，就文字而言並不限於船舶與飛機，因此有適用於海纜之詮釋空間。[23]據報導，若干歐洲國家亦正研商將破壞關鍵基礎設施的船隻定義為海盜。[24]
另一項可能的發展，是主張海底電纜的破壞構成《聯合國憲章》第2（4）條的武力使用，沿岸國從而有行使第51條自衛權的權利。此一主張的困難，是海底電纜往往涉及多個國家並為私人企業所有，難以識別攻擊的對象國家；即便可依地緣政治的情勢界定纜線的破壞係針對特定國家，其後果也未必足茲證明可達武力使用的程度，受影響的國家因而難以主張自衛權。惟論者認為，在缺乏相反事證的前提下，對海底電纜的破壞可視為以連接該電纜的國家為攻擊對象。此外，即便人們接受《憲章》所指之武力的使用應限於「最嚴重的型態」（most grave forms），受危害的國家亦可能從海纜遭破壞後的「長期且非物理的後果」（longer-term non-physical consequences）論證事件的嚴重性，從而主張自衛權之行使。[25]
這些討論旨在增加海底電纜受破壞時，受影響國家的國際法工具。當前這些研究尚無共識，但值得相關國家重視，並可在適當時機發展為國際合作的議題。
二、區域與國際合作強調私部門之角色
隨著國際間對於國家行為者以破壞海底纜線作為灰色地帶行動或混合威脅的工具之擔憂，環繞在相關議題的區域與國際合作也漸次展開。舉其要者，2024年9月聯合國大會期間，美國提出《紐約聯合聲明》，強化海底纜線的安全與韌性，並獲歐盟與15個國家支持。[26]七大工業國集團（G7）於2025年3月宣示將邀請波羅的海八國（丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、冰島、拉脫維亞、立陶宛、挪威與瑞典）共同組成「影子艦隊特遣艦隊」（shadow fleet task force）強化相關海域的監視和監測。[27]歐盟則於2025年2月提出《海底電纜安全行動計畫》（EU Action Plan on Cable Security）。[28]
這些倡議除宣示各國在公部門的合作與協調，也因為海纜的舖設、運作與維修等皆涉及企業，而強調私部門的參與。以歐盟的《海底電纜安全行動計畫》為例，該計畫建立預防（prevention）、偵測（detection）、回應（response）、回復（recovery）與嚇阻（deterrence）的架構。其中，海底電纜的營運商如電信業者或大型數位公司須確保其網路與資訊系統的安全，以及其物理環境不受人為破壞或天災影響。它們亦被鼓勵參與由國家、船運業者、國防部門等共同組成的海纜「整合監視機制」（Integrated Surveillance Mechanism），藉由資訊的共享與整合，強化海域意識與風險的覺知；海纜維修能力的提升，則更需要國家與企業的投資。
海底電纜由企業主導，但對各國與民眾的生活福祉與安全甚鉅。海底電纜的防護與韌性的強化，因此日益需要企業的參與。了解企業的誘因、邏輯與能力，是鼓勵其參與國家安全相關政策的先決要件。
[1] 為行文方便，本文雖以海底電纜為主要討論對象，但亦包含海底管線，不做特意區分。
[2] “Launch of International Advisory Body to Support Resilience of Submarine Telecom Cables,” International Telecommunication Union, November 29, 2024, https://reurl.cc/lYz5Al.
[3] “Submarine Cables Face Increasing Threats Amid Geopolitical Tensions and Limited Repair Capacity,” Recorded Future, July 17, 2025, https://reurl.cc/pYaMvd, p. 2.
[4] Tim Stronge, “Is It Sabotage? Unraveling the Mystery of Undersea Cable Breaks,” TeleGeography, February 3, 2025, https://reurl.cc/z5qWG0.
[5] Benjamin Blandin, “From the Taiwan Strait to the Baltic: A History of China’s Maritime Actions,” International Ocean Information, Vol. 35, Summer 2025, pp. 89-92.
[6] Greg Miller, Robyn Dixon and Isaac Stanley-Becker, “Accidents, not Russian Sabotage, behind Undersea Cable Damage, Officials Say,” The Washington Post, January 19, 2025, https://tinyurl.com/yzjaf6dz.
[7] “FCC Acts to Accelerate Submarine Cable Buildout & Security,” Federal Communications Commission, August 7, 2025, https://tinyurl.com/94kcfh2m.
[8] “Submarine Cables Face Increasing Threats Amid Geopolitical Tensions and Limited Repair Capacity,” p. 13.
[9] Stephen Chen, “China Unveils A Powerful Deep-Sea Cable Cutter that Could Reset the World Order,” South China Morning Post, March 22, 2025, https://reurl.cc/yARW28; Didi Kirsten Tatlow, “Exclusive—Chinese Patents Reveal Aim to Cut Undersea Cables,” Newsweek, January 10, 2025, https://reurl.cc/A3M9W3.
[10] “Submarine Cables Face Increasing Threats Amid Geopolitical Tensions and Limited Repair Capacity,” pp. 9-11.
[11] Patrik Andersson, Björn Jerdén and Alexis von Sydow, “What the Yi Peng 3 Cable-Cutting Incident Reveals about China-Russia Relations,” Swedish National China Centre, March 5, 2025, https://reurl.cc/daQ9Xz; Ivana Kottasová, Billy Stockwell and Paul P. Murphy, “Two Undersea Cables in Baltic Sea Disrupted, Sparking Warnings of Possible ‘Hybrid Warfare’,” CNN, November 19, 2024, https://reurl.cc/0WWK3M.
[12] Jaime Ocon, “China’s Undersea Cable Sabotage and Taiwan’s Digital Vulnerabilities,” Global Taiwan Institute, June 4, 2025, https://reurl.cc/gYRxoV.
[13] “NATO Launches ‘Baltic Sentry’ to Increase Critical Infrastructure Security,” NATO, January 14, 2025, https://reurl.cc/89D71j.
[14] Jessie Jacob, “Let’s Take A Close Look at How We Protect Our Undersea Cables,” The Strategist, August 30, 2024, https://reurl.cc/vLQ85k.
[15] Richard Meade, “More than 90% of Shadow Fleet Ships Are Producing Insurance Certificates When Challenged,” Lloyd’s List, July 11, 2025, https://reurl.cc/lYzMQl.
[16] Ruth Liao and Stephen Stapczynski, “Russian LNG ‘shadow’ Fleet Ships Have Flags Suspended by Palau,” Bloomberg, August 27, 2024, https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-08-27/palau-suspends-registration-on-russia-linked-sanctioned-ships.
[17] “Submarine Cables Face Increasing Threats Amid Geopolitical Tensions and Limited Repair Capacity,” pp. 5-9.
[18] “Submarine Telecoms Cable Industry Report 2024-2025,” Submarine Telecoms Forum, November 2024, pp. 74-76, 106.
[19] Sean Tan, “The Unseen Hand of the Shadow Fleet in Critical Undersea Infrastructure Security,” Pacific Forum, August 15, 2025, https://reurl.cc/z5qQyQ.
[20] Rebecca Tan, “Escalating Contest over South China Sea Disrupts International Cable System,” The Washington Post, October 3, 2024, https://tinyurl.com/2rhtmsef.
[21] Daniel F. Runde, Erin L. Murphy, and Thomas Bryja, “Safeguarding Subsea Cables: Protecting Cyber Infrastructure amid Great Power Competition,” Center for Strategy and International Studies, August 16, 2024, https://reurl.cc/VWY28n.
[22] April A. Herlevi, “What Lies Beneath: Trump and the Security of Subsea Cables,” The Interpreter, June 10, 2025, https://reurl.cc/2QKaLm.
[23] Jacques Hartmann, “Piracy and Undersea Cables: An Overlooked Interpretation of UNCLOS?” EJIL: Talk! March 6, 2026, https://reurl.cc/3MKp4O.
[24] Victor Jack and Gabriel Gavin, “Inside the New Plan to Seize Russia’s Shadow Fleet,” Politico, February 10, 2025, https://reurl.cc/89nlly.
[25] Christian Schaller, “Sabotage of Submarine Cables and Pipelines as a Use of Force and Armed Attack,” International Law Studies, Vol. 106, 2025, pp. 173-205, https://reurl.cc/9nDLd8.
[26] “Joint Statement on the Security and Resilience of Undersea Cables in a Globally Digitalized World,” US Department of State, September 26, 2024, https://reurl.cc/89D8Eg.
[27] “G7 Foreign Ministers Declaration on Maritime Security and Prosperity,” US Department of State, March 14, 2025, https://reurl.cc/3MK9WL.
[28] “Joint Communication to the European Parliament and the Council -- EU Action Plan on Cable Security,” European Commission, February 21, 2025, https://reurl.cc/ekMAjK.