少子化對傳統與非傳統安全之挑戰
2025.08.29
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壹、前言
在衝突與安全研究中，「安全」的概念可以視為是以戰爭與軍事等「傳統安全」（Traditional Security）的範疇。然而隨著時間的推移，現代安全概念已從傳統安全的範圍轉向涵蓋人口、經濟、公共衛生、資源與氣候等層面的「非傳統安全」（Non-Traditional Security）。其中，「少子化」作為一種社會結構變遷現象，不僅是國內人口政策的挑戰，更是對國家整體安全體系的長期威脅。
在全球人口結構劇烈轉變的浪潮中，「少子化」不僅是社會福利或經濟議題，更是被視為影響國家整體安全的重大隱憂。根據《中央社》報導，台灣政府雖研擬一系列生育、社會住宅與照護支援政策，初估投入經費將達新臺幣上千億元，但現階段仍面臨財源不足問題，顯示少子化挑戰已被提升至國家安全的戰略層次，情勢迫在眉睫。[1]同樣地，《關鍵評論網》指出，儘管少子化與婚育意願低落等問題在社會上被廣泛討論，卻難以轉化為有效的政策動員與全民共識，反映出政府與社會在應對結構性人口風險時的落差與困境。[2]
從非傳統安全的視角來看，少子化帶來的並非單一層面的人口萎縮問題，而是涉及國力結構、社會韌性與治理能力的多重風險。台灣近年總生育率長期低於千分之1.1，[3]早已位居全球倒數之列。婚育意願的低落背後，反映的是整體社會對未來缺乏安全感與政策信任，而這種人口結構性的崩解，正逐步侵蝕國家在教育、勞動、經濟乃至醫療與長照體系的承載能力。
更嚴重的是，這項非傳統風險也正逐步對傳統安全領域造成結構性衝擊。以國防為例，少子化導致兵源不足的困境。儘管可透過科技與募兵制延緩效應，卻無法根本解決未來戰力補充的瓶頸。此外，常備軍力的人數減少與人均兵役成本上升，也會加重國防預算壓力與整體防衛負擔。
事實上，少子化的影響不僅限於兵源，更將改變國家的安全思維與戰略規劃。勞動人口持續縮減，將使社會更仰賴高齡與外籍人力，進而牽動社會穩定性與治理彈性。在大規模災害、疫情、能源危機或跨國衝突下，人口結構的脆弱性將成為國家安全的薄弱環節。
因此，少子化不應再被視為單純的內政或家庭政策議題，而是典型的非傳統安全威脅，具有延伸至傳統安全領域的戰略性後果。當一個國家的人口基礎開始瓦解，其國防與經濟也將同步衰退，最終影響其國際地位與對外行動空間。這正是當前各國安全政策制定者所不得不正視的新型態的挑戰。
本文以少子化現象為核心議題，進一步探討其對傳統安全與非傳統安全構成的挑戰與衝擊，並分析此人口趨勢可能對當前國際政治錯綜複雜的格局產生的影響。最後，本文將就台灣面臨的安全處境，提出初步的政策建議以供參考。
貳、安全意涵
一、少子化影響經濟發展與國家總體實力
如前所述，少子化與傳統安全之間的關聯，主要可從「經濟發展」與「國家總體實力」兩個層面加以探討。首先，在經濟層面上，人口規模（population size）與經濟成長之間通常存在一定程度的正向關係。若進一步觀察人口結構（population structure），可將一國人口區分為三類：0至14歲的幼年人口、15至64歲的勞動年齡人口，也稱為壯年人口，以及65歲以上的高齡人口。此一結構性分布不僅攸關勞動力的供給與生產能力，更深刻影響國家的經濟韌性與長期發展潛力。
15至64歲的勞動年齡人口，歷來被視為驅動國家經濟發展的人口紅利核心來源。當一國勞動年齡人口相對增加，並使幼年與老年人口所構成的撫養比（dependency ratio）顯著降低時，便能釋放出更多可用於生產、儲蓄與投資的人力與資源，進而提升整體生產力與促進經濟成長。
換句話說，當15至64歲勞動人口在總人口中占比達到高峰，且社會扶養負擔相對減輕時，國家將處於有利的經濟與社會發展的時間點。東亞地區在1965年至1990年間的經濟奇蹟，尤以南韓、日本與台灣等國為例，即與該階段勞動人口比例快速上升、撫養比下降而釋放的人口紅利密切相關。[4]
然而，隨著出生率持續下滑與人口老化問題日益嚴峻，這股原本帶來經濟增長契機的人口紅利亦正逐漸消退，甚至可能轉化為「人口負債」。勞動力萎縮與撫養比再次升高，將對國防支出、社會安全體系、長照服務乃至國家整體競爭力與安全結構構成潛在壓力與挑戰。
簡而言之，從經濟成長的角度來看，幼年人口的穩定出生是支撐國家長期經濟發展的關鍵動力之一。畢竟，15至64歲的勞動人口主要來自於當前的新生兒。這邊要說明的是，人口規模與結構雖然與經濟成長具有一定的相關性，但若欠缺完善的政治與經濟制度，人口紅利將無法有效轉化為正向的經濟效益。具體而言，健全的制度能夠提供包括教育體系、醫療服務、公共交通與衛生設施等公共財，進而提升國民的生活水準與人力資本品質。
因此，一國的經濟成長不應僅被視為人口規模所帶來的自然結果，更須仰賴政治制度的良好配合，方能有效發揮人口紅利的效益，進而實現持續且包容性的發展。
二、少子化對軍事人力與國防安全的衝擊
上述內容從人口學與經濟成長的視角說明了少子化對國家發展的潛在影響。然而，若從軍事實力的角度觀察，少子化現象同樣具有深遠且直接的關聯。如前所述，新生兒數量的持續減少，意味著未來可投入軍隊的人力資源將隨之萎縮，對國防體系造成長期挑戰。
以台灣為例，人口結構老化與出生率下滑的趨勢，正持續壓縮可徵召或招募的役齡人口，進而衝擊兵力規模的維持與軍事人力的專業化發展。這不僅關乎軍隊規模的延續，更直接影響國家在面對外部安全威脅時的應變能力與戰略部署空間。然而，兵源短缺的挑戰並非國家軍隊所獨有，在內戰情境下，彼此交戰的武裝團體同樣面臨類似問題。既有研究指出，內戰中的武裝團體往往在進行一場「子宮戰爭」（Wombfare），將新生兒視為未來的潛在武裝人員，以確保組織的長期武裝實力與持續作戰能力。由此可見，少子化所帶來的人口壓力，不僅是國家安全的課題，更可能對非國家行為者的生存策略與衝突動態產生影響。
根據台灣國家發展委員會的估計，2024年全球約有四分之一的國家或地區已進入人口負成長階段，台灣與日本、韓國、中國及泰國等國家皆在其中。預估顯示，台灣總人口將自2024年的2,340萬人下降至2070年的1,497萬人，總計減少約844萬人。人口結構亦將出現顯著變化：0至14歲的幼年人口減少約171萬人，15至64歲的青壯年人口減少約920萬人，而65歲以上的老年人口則增加約248萬人。此趨勢意味著未來人口老化與勞動力縮減的壓力將同步加劇。[5]
與此同時，人口高齡化已成為已開發國家普遍面臨的重大課題。至2024年，全球已有40個國家與地區邁入「超高齡社會」行列，其中包括日本（2005年）、德國（2007年）、法國（2018年）等。預估台灣於2025年正式跨入此階段，屆時65歲以上老年人口占比將超過20%。此外，韓國與加拿大也會在2025年步入超高齡社會。英國（2028年）、美國（2029年）、澳洲（2031年）、中國（2032年）及新加坡（2037年）等國，也預計在未來數年陸續步入超高齡社會。[6]
推動經濟成長的人口紅利部分，依據推估，台灣15至64歲工作年齡人口占總人口的比率，將於2028年跌破三分之二，正式告別人口紅利。其他國家亦將在未來二十年內陸續面臨相同挑戰，包括韓國（2030年）、泰國（2033年）、中國（2037年）、越南（2040年）、新加坡（2041年）及印尼（2045年）等。[7]
從前述資料來看，明顯看出台灣不僅經濟發展會受到影響，國家實力也會受到波及。然而歐美國家也同樣面對到同樣的挑戰。這意味著，人口結構的急遽轉變，不僅影響國家經濟與軍事實力，還會對國際與國內層次議題帶來無法忽略的影響。
首先就國際政治經濟局勢來看，如前所述，少子化代表著未來人口紅利的減少，會對經濟發展產生影響。經濟發展受損，代表國家未來的稅收會因此減少。據此，國家對於公共財的提供就會受到影響。相關公共建設的投入減少，又再影響經濟發展。以國家實力來看，尤其是軍事面向，更是會受到少子化的影響。Organski就以人口規模的變化來看國家之間實力變化。Organski曾指出，若單以人口規模來看，中國在國家實力早晚會超越美國。
正如台灣國家發展委員會的推估，歐美國家也逐漸步入超高齡社會。這意味著過去如美國、英國、德國、法國等已開發國家，甚至日本皆會成為「灰色強權國家」（Graying Power）。換言之，已開發國家在經過經濟成長階段後，因為少子化與老年人口的增加，經濟成長會趨緩，甚至下降。進而影響國家整體實力與經濟發展。國際政治經濟的版圖也因此受到影響而有所改變。
從前述資料可見，台灣不僅經濟發展將受到衝擊，國家整體實力也會下滑，而歐美多數已開發國家同樣正面臨此挑戰。這意味著，人口結構的急遽轉變，不僅影響國家的經濟與軍事實力，亦將對國內與國際層面的政治、經濟與安全議題產生不可忽視的衝擊。
在國際政治經濟層面，少子化意味著未來人口紅利的消退，將削弱經濟增長動能，進而影響國家財政收入。當稅收減少，政府對公共財與基礎建設的投入勢必受限，而基礎建設不足又會反過來抑制經濟發展，形成惡性循環。就國家實力而言，軍事能力尤受人口結構變化影響。Organski在其權力轉移理論中即指出，人口規模是國家實力的重要基礎，若僅以人口規模觀察，中國在未來某個時點勢必在國力上超越美國。
依據台灣國家發展委員會的推估，歐美多數國家亦將陸續邁入超高齡社會。這意味著，美國、英國、德國、法國等傳統強權，以及日本，將逐步轉變為所謂的「灰色強權」（Graying Power）。[8]此一現象反映出，已開發國家在完成高速經濟成長階段後，隨著少子化加劇與老年人口比例攀升，經濟增長將趨緩甚至下滑，最終削弱國家整體實力並改變全球政治經濟版圖。
從國內政治層次來看，少子化所引發的經濟衝擊將直接轉化為財政與公共支出的結構性壓力。隨著勞動人口持續減少，稅基規模勢必萎縮，政府的財政收入將逐年下降；與此同時，人口老化使得養老、醫療、長照等社會福利支出比例會逐步甚至急遽攀升，形成「國家收入減少、支出增加」的雙重挑戰。當有限的財政資源必須在國防、基礎建設、教育、社會福利之間分配時，政策制定者將面臨艱難抉擇，而這種結構性掣肘將進一步限制政府在長期發展與短期民生之間取得平衡的能力。
此外，世代衝突與社會凝聚力的變化也會隨著高齡人口在選民結構中比重上升，「銀髮選民政治」（Gray Voter Politics）的現象將日益凸顯，政策議題可能傾向維持現有福利支出而非投資未來經濟成長相關政策。青壯年世代在承擔更高稅負與扶養壓力的情況下，可能對銀髮世代產生不滿情緒，進一步加劇世代衝突。當世代利益衝突無法透過制度化協商與有效政策化解時，社會共識的基礎將被侵蝕，凝聚力下降，並削弱國家在面對重大挑戰時的政治動員與應變能力。
簡言之，少子化的影響不僅限於傳統安全領域，更波及非傳統安全議題，並反過來對傳統安全構成衝擊，同時延伸至國際政治經濟格局與國內政治發展層面。
參、趨勢研判
一、傳統強權衰退與新興人口大國崛起
隨著多數已開發國家陸續邁入「灰色強權」階段，少子化與人口老化正逐步重塑國際政治權力版圖。根據Organski權力轉移理論，人口規模與結構變化是國家實力的重要基礎。當美國、英國、德國、法國、日本等傳統強權人口紅利消退，中國藉由改革開放的契機成為可以與美國競爭的經濟體。隨著人口紅利的衰減，新興國家如印度、部分東南亞與非洲國家，因人口結構較年輕，將在經濟增長與軍事動員上取得相對優勢，對既有國際秩序形成挑戰。
少子化也將影響全球經濟增長動能的分配。主要經濟體內需市場萎縮、勞動力供給不足與創新能力下降，將改變全球貿易與資本流向。一些已開發國家可能選擇擴大移民政策以補充勞動力，但此舉伴隨文化整合與社會衝突風險，甚至引發政策與社會穩定性的長期辯論。
二、世代衝突與移民依賴化
在國內政治層面，少子化將使世代衝突日益明顯。「銀髮選民政治」的影響力將不斷上升，政策議題可能更傾向維持既有的社會福利與醫療支出，而非投資於教育、國防與創新產業。青壯年世代在承擔高稅負與扶養壓力下，對老年世代的不滿可能加劇政治極化，影響投票行為與政黨結構。
兵源不足將迫使國防戰略朝向科技化、專業化與強化國際合作方向調整。然而，強化國際合作也可能增加國家在地緣政治變化下的脆弱性。隨著勞動人口的持續縮減，台灣或許需擴大外籍移工與移民的引入，這將帶來文化融合與衝突、社會認同與治安管理等挑戰。參考加拿大與澳洲經驗，大規模移民政策雖能部分緩解勞動力短缺，但亦可能對國內政治與社會穩定造成深遠影響。
[1] 潘姿羽，〈少子化國安危機 劉鏡清：優化方案需千億但缺乏財源〉，《中央社》，2024年10月24日，https://www.cna.com.tw/news/afe/202410240068.aspx。
[2] 黃夏成，〈不敢生、不想婚：少子化早被視為國安危機，為何無法化為集體行動？〉，《關鍵評論網》，2025年5月30日，https://www.thenewslens.com/article/253371。
[3] 總生育率（Total Fertility Rate）是指一個女性在育齡期（通常為15至49歲）內，一生中預期生育的總子女數。
[4] David E. Bloom, Jocelyn E. Finlay, “Demographic Change and Economic Growth in Asia,” Asian Economic Policy Review, Vol. 4, Iss. 1, June 2009. pp. 45-64.
[5] 潘姿羽，〈少子化加上老化國發會推估2070年台灣人口只剩1497萬〉，《經濟日報》，2024年10月17日，https://money.udn.com/money/story/10869/8298827。
[6] 國家發展委員會人力發展處，《國發會發布「中華民國人口推估（2024年至2070年）」》， 2024年10月17日，https://www.ndc.gov.tw/nc_27_38548。
[7]同上註。
[8] Howe, N., Jackson, R., Nakashima, K., & Strauss, R, “The Graying of the Great Powers: Demography and Geopolitics in the 21st Century,” Center for Strategic and International Studies, May 2008. https://reurl.cc/QaeXq2.