藍圖與落差：中國〈推動城市高質量發展〉意見觀察
2025.09.12
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壹、前言
近日，中共中央與國務院共同發布〈關於推動城市高質量發展的意見〉（以下簡稱〈意見〉），內文進一步拓展7月份所召開的第二次「中央城市工作會議」所提及之中國城市的未來發展藍圖，以及5月份中共中央與國務院發布的〈關於持續推進城市更新行動的意見〉，強調要更加重視「以人為本」的城市發展理念，以城市更新為主要切入點，在2035年建成「現代化人民城市」。[1]
然而，在中國提出要建造「以人為本」的現代化城市藍圖之際，可以觀察到在發生引發民怨的社會事件時，地方政府首要關注的仍是避免輿論擴散，如透過鎮壓、抓捕傳播謠言者等強制手段控制輿論，而非以解決人民關切的實質問題為優先。另一方面，中國城市長期以「城鎮化水平」（即都市化程度）為優先指標的快速擴張發展模式，也面臨諸如「大城市病」、資源分配不均與發展失衡等問題。 [2]
基於此，故下文將以此份中國城市發展的「藍圖」與實際基層現狀的「落差」為討論核心，試圖評析中共黨國實踐其城市治理「藍圖」的政策作為與潛在挑戰。
貳、安全意涵
一、頂層設計下的中國城市發展未來藍圖
此次中共中央與國務院所提出的〈關於推動城市高質量發展的意見〉，內容依循7月中旬召開的「中央城市工作會議」，而此次會議為中國相隔十年再度以城市工作為主題舉辦的中央層級會議，重要性不容忽視。而主要七項重點工作任務涵蓋城市協調發展、創新經濟動能、宜居安全環境、綠色轉型、安全韌性、文化傳承及治理體系強化，[3]呈現中共欲建構「宜居、永續、韌性」的高質量城市藍圖。 [4]
值得注意的是，此份城市發展藍圖體現中共自上而下的「頂層設計」政策制定與治理邏輯。近期出台的數項相關政策即與此相呼應，如：
（一） 居住環境改造
住建部公告《住宅項目規範》新中國國家標準，[5]強制規範住宅樓層高度（含室內淨高）、電梯設置、日照標準、噪音分貝上限值、行動通訊信號覆蓋範圍等，配合持續推進的危老社區改造政策，[6]欲藉此提升居民的居住品質。
（二） 社會福利
中國首次以中央層級發起《育兒補貼制度實施方案》，每年將補貼三歲以下嬰幼兒3,600元（人民幣）；[7]人社部與財政部亦於7月份宣布將調漲2025年度退休人員基本養老金，[8]強化對民生的保障。
（三） 公共安全
工信部於4月中旬制定《電動汽車用動力蓄電池安全要求》，[9]被認為是現今最嚴格的電動車電池安全規範，要求在電池發生短路導致的熱失控後，「不起火、不爆炸」且「煙氣不對乘車人造成傷害」。
前述此些政策作為的提出，可以觀察到中國政府欲藉由中央統籌、規範與補貼，試圖推動城市更新並回應民生需求。然而，「頂層設計」治理邏輯的「規範與監管」色彩濃厚，同時也意味著地方發揮彈性、因地制宜考量的空間有限。
二、近期社會事件的政府回應與政策藍圖出現明顯落差
觀察近期突發事件中的政府回應，可以發現似乎與中國政府以民生為重、人民至上的城市發展藍圖相悖。七月份浙江省杭州市餘杭區發生自來水汙染事件，相關部門在第一時間並未通報受汙染區域的居民，反而是公安機關以避免謠言擴散為先，率先拘留散布虛假「警情通報」的一名網友，[10]直至輿論延燒後，杭州市紀委方介入問責，懲處包含分管住房和城鄉建設、水務工作等7名基層官員。[11]
四川江油校園霸凌與後續的抗爭事件則是另一個案例。8月初，四川省江油市一起校園霸凌事件的影片於中國社群媒體大量傳播，因遭霸凌的受害者據傳為弱勢族群，且民眾不滿涉嫌霸凌的學生受到的懲罰過輕，引發近千名抗爭者決定走上街頭，希望政府能夠「主持公道」，然政府回應卻是出動大批警力鎮壓，且加強管控網路輿論。[12]
參、趨勢研判
一、突發性事件的回應反應黨國仍以「維穩」至上
相較於〈意見〉中「以人為本」的城市發展藍圖，在前述浙江自來水污染與江油抗爭等突發性事件中，可以發現政府回應仍是以維護社會穩定為首要考量，因此基層政府著重的是輿論是否會擴散、抗爭是否升級等可能影響社會穩定的面向，而非引發輿論的原因、民眾真正關切的公共基礎設施與公平正義等議題。
而中共高層亦有關注到此類弊端，如官媒《新華社》於8月中接連發布兩篇評論，除強調「輿情應對『唯上不唯實』是一種向上甩鍋」，[13]更批評一些基層幹部患上「輿情過敏症」，忽視解決問題而非「解決輿情」的最終目的。[14]
儘管如此，在中國「向上負責」的體制之下，當中央一再以「楓橋經驗」、「矛盾不上交」為社會治理的綱領，基層官員就必然會持續以「維穩」為重。可預期未來在出現類似社會事件時，基層政府官員仍可能會以「維穩至上」、管理「輿情」先於解決實質問題的方式處理，而非強調「人民城市為人民」的理念，形成難解的治理難題。
二、「頂層設計」與「因地制宜」的根本衝突
再者，不能忽視的是，〈意見〉反映出「頂層設計」與「因地制宜」間難以調和的衝突。「頂層設計」的中央主導治理邏輯或有益於社會福利資源分配的公平正義，及安全保障法規的強制執行，如前述提及的住房建設標準、危老建築改造、養老金上調、育兒補貼發放、電池安全規範等政策施行。然在面臨需要以創新為主的城市產業發展佈局時，由上而下的政策制定與政策推行方式即可能出現問題。如同習近平在「中央城市工作會議」所述：「上項目，一說就是幾樣：人工智能、算力、新能源汽車，是不是全國各省份都要往這些方向去發展產業？」[15]這即是對於現今中國各地方未考量當地情況，而執意爭相發展國家「戰略性新興產業」的批評。舉例來說，中國電動車企業曾一度達到三百家，反映出政府補貼、引導產業發展下的過度投資亂象。[16]也因此，在中央仍持續採取「頂層設計」思維，試圖引導產業發展的佈局與投資時，[17]如何達到〈意見〉中「培育城市經濟創新新動能」的工作目標即成為另一個難解的問題。
[1] 〈授權發布丨中共中央 國務院關於推動城市高品質發展的意見〉，《新華網》，2025年8月28日，http://www.news.cn/politics/20250828/627bc7024ecb4defb400e1cf05a14fbf/c.html；〈中央城市工作會議在北京舉行 習近平發表重要講話〉，《新華網》，2025年7月15日，http://www.news.cn/politics/leaders/20250715/628141404d134324af199c1235d29800/c.html；〈授權發佈丨中共中央 國務院關於持續推進城市更新的意見〉，《新華網》，2025年5月15日，http://www.news.cn/politics/20250515/ffc0aaea1c904ccb970ec776fc0f2741/c.html。
[2] 〈中央城市工作會議提出七大任務，網民如何理解？〉，《法廣》，2025年7月20日，https://rfi.my/BrE1。
[3] 主要內容包含：（一）提升城市乘載能力與促進不同規模城市間的協調發展；（二）培育城市經濟創新新動能；（三）營造宜居、安全的城市生活空間，包含危老社區改造、基礎設施完善與提升公共服務效能；（四）推動城市的綠色轉型；（五）增強城市的安全韌性，包含應對公衛事件與天然災害等的急難救助能力；（六）促進城市文化的傳承與風貌塑造；（七）健全治理機制與運用智慧科技提升城市治理能力。請參見：〈授權發佈丨中共中央 國務院關於推動城市高品質發展的意見〉，《新華網》，2025年8月28日，http://www.news.cn/politics/20250828/627bc7024ecb4defb400e1cf05a14fbf/c.html。
[4] “China Unveils Blueprint to Improve Life in Its Cities,” Reuters, August 28, 2025, https://www.reuters.com/markets/emerging/china-unveils-blueprint-improve-life-its-cities-2025-08-28/.
[5] 〈住房城鄉建設部關於發佈國家標準《住宅專案規範》的公告〉，《中國政府網》，2025年3月31日，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202504/content_7016620.htm；〈《住宅專案規範》5月起落地實施，對層高、隔音等作出強制規定──「好房子」有了「硬杠杠」〉，《中國政府網》，2025年4月29日，https://www.gov.cn/zhengce/202504/content_7021701.htm。
[6] 〈今年新開工改造城鎮老舊社區近2萬個〉，《經濟日報》，2025年9月1日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202509/content_7038589.htm。
[7] Cheng Leng and Thomas Hale, “China Launches $500 Annual Baby Subsidy in Effort to Boost Births,” Financial Times, July 28, 2025, https://www.ft.com/content/6318ce01-5d7d-4f40-94e7-9f0e85e71a24.
[8] 〈人力資源社會保障部 財政部關於2025年調整退休人員基本養老金的通知〉，《中國政府網》，2025年7月7日，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202507/content_7031449.htm。
[9] “ China to Tighten EV Battery Rules to Reduce Fire and Explosion Risks,” Reuters, April 15, 2025, https://www.reuters.com/business/autos-transportation/china-tighten-ev-battery-rules-reduce-fire-explosion-risks-2025-04-15/; 〈一圖讀懂GB 38031—2025《電動汽車用動力蓄電池安全要求》強制性國家標準〉，《中國工信部》，2025年4月14日，https://www.miit.gov.cn/jgsj/zbys/gzdt/art/2025/art_921a9f5d8c434ce59fcc7f6aa8504c7d.html。
[10] 〈編造虛假「警情通報」，捏造「糞水」謠言，邵某豪被刑事拘留〉，《新華網》，2025年7月22日，http://www.news.cn/politics/20250722/3178b3bd189c4eb4b293982e92aab438/c.html。
[11] 〈杭州通報自來水異味調查情況：依規依紀依法對7名領導幹部嚴肅問責〉，《新華網》，2025年7月23日，http://www.news.cn/20250723/1be62dac3b0b4461a643791ff552e93d/c.html。
[12] Amy Hawkins, “How A Teenage Bullying Incident Spiralled into City-Wide Protests in China,” The Guardian, August 8, 2025, https://www.theguardian.com/world/2025/aug/08/china-school-bullying-protests-jiangyou; 儲百亮、Amy Chang Chien，〈四川江油校園霸凌事件引發大規模抗議，警方強力鎮壓〉，《紐約時報中文網》，2025年8月8日，https://cn.nytimes.com/china/20250808/china-bullying-protests/zh-hant/。
[13] 〈新華視評丨輿情應對「唯上不唯實」是一種「向上甩鍋」〉，《新華網》，2025年8月13日，http://www.news.cn/politics/20250813/ad559aaf934044b6b15797e6237d2a38/c.html。
[14] 〈新華視評丨莫把民情都當作輿情」〉，《新華網》，2025年8月14日，http://www.news.cn/politics/20250814/cec18974362443bf9d9dbdacaf95322a/c.html。
[15] 杜尚澤、楊 旭，〈微觀察·習近平總書記在中央城市工作會議上「有些事要打攻堅戰，有些事要久久為功」〉，《人民日報》，2025年7月17日，https://paper.people.com.cn/rmrb/pc/content/202507/17/content_30088242.html。
[16] 〈地方政府的新能源汽車投資衝動該休矣！〉，《中國汽車報網》，2025年7月28日，http://www.cnautonews.com/shendu/2025/07/28/detail_20250728379221.html。
[17] 〈習近平罕見直批地方扎堆發展新能源和AI：「反內卷」運動背後的政績焦慮〉，《BBC中文網》，2025年7月24日，https://www.bbc.com/zhongwen/articles/c62824dx6pko/trad。