2025年9月9日，中國國務院批覆自然資源部之申請，同意在黃岩島（Scarborough Shoal）設立國家級自然保護區，其面積、範圍和功能分區等，則由中國國家林業和草原局於10日公告。[1]此消息公布後，引發相關國家的抗議。菲律賓外交部提出「強烈與明確」的抗議，稱黃岩島為該國長久且不可分割的一部，且位於其專屬經濟區（exclusive economic zone, EEZ）之內，菲國亦有建立環境保護區的排他性權利。[2]美國國務卿盧比歐（Marco Rubio）則發表聲明支持菲國的主張。其認為中國此舉「僅是另一個脅迫的意圖，企圖推進對南海的廣泛性領土與海洋聲索，並以鄰國利益為代價，包括阻止菲律賓漁民進入這些傳統漁場」。[3]我國外交部亦以聲明重申主權，指中國無權非法片面劃設保護區，「中國政府的單邊舉措凸顯其霸權心態，是區域和平穩定的破壞者」。[4]澳洲與日本呼籲中國遵守2016年的南海仲裁案裁決，英國則反對中國片面改變現狀。[5]

撇除領土主權的爭議，中菲針對黃岩島的爭端可視為灰色地帶競爭的展現。雙方針對彼此的弱點進行攻防，議題也持續延伸。以法律影響各界的認知，則是主要的手段。

包括黃岩島在內的南海爭議，本質是主權問題。在各聲索國皆不願使用武力的情況下，主權之爭以不同方式展開。簡要來說，2012年4月，中菲在黃岩島海域對峙，其後菲國船艦撤離，中國取得實質控制權。作為反制手段之一，菲國於2014年將南海爭議提請常設仲裁法院（Permanent Court of Arbitration）裁決。2016年7月的裁決結果否決中國的「九段線」主張，但也未處理主權歸屬的問題。[6]菲國小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr.）總統上任後，對南海主權與中國在相關海域的「維權執法」態度日趨積極，雙方朝向以國內法彰顯主權。菲國於2024年11月公布《菲律賓海洋區域法》（Philippine Maritime Zones Act）與《菲律賓群島海道法》（Philippine Archipelagic Sea Lanes Act），中國則於同月公布黃岩島領海基線。[7]與此同時，菲國亦試圖開展新的戰線。2024年5月，菲國指控中國破壞黃岩島周遭的珊瑚礁，特別是捕撈瀕臨絕種的巨硨磲貝，並呼籲中國開放黃岩島供國際審視。[8]中國於同年7月公布《黃岩島海域生態環境狀況調查評估報告》，稱周遭「珊瑚礁生態系統處於『健康』狀態」，但遭智庫提示衛星偵照證據駁斥造假。[9]中國於黃岩島劃設國家級自然保護區之舉，因此並非單一事件，而是兩國在南海島礁的主權爭議上，朝向以環境保護為名的競爭之延續。

由前述脈絡觀之，國家採取灰色地帶行動相互競爭，固然避免「垂直升高」（vertical escalation），亦即限制武力使用的程度以迴避戰爭或武裝衝突，但卻往往從事「水平升高」（horizontal escalation），尋求發掘對手的弱點，製造對己有利的態勢。中菲在南海的主權爭端，即從國際法的裁決，延伸至以國內法劃設海域，乃至以環保爭取道德的制高點。在這之外，菲國亦以「審慎的透明」（measured transparency）——透過影音圖像的公布揭露中國的行為——贏得國際輿論的支持。[10]兩國在南海的競爭，可視為尋找、開展與利用對方的脆弱性之過程。當一方嘗試在新的議題或戰線挑戰對方，意味後者有新的弱點被發現而需要保護。

中國國務院同意在黃岩島設立國家級自然保護區，依據的是1994年發布、2017年修訂之《中華人民共和國自然保護區條例》。該條例規範中國於其境內與「管轄的其他海域」設置之自然保護區（第3條），並區分為國家級和地方級兩類（第11條）。自然保護區進一步可劃分核心區、緩衝區和實驗區，其中核心區原則上禁止任何單位和個人進入，包含科研活動；緩衝區可允許科研活動；實驗區則可從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅遊以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動（第18條）。中國林業局公布的黃岩島國家級自然保護區，包含1242.55公頃的核心區與2281.12公頃的實驗區（下圖）。國家級自然保護區由所在地的地方政府（本案為海南省三沙市）管理，並可設專責管理機構（第21條）。外國人進入保護區則需要事前申請並獲批准（第31條）。

資料來源：李俊毅擷取與調整自〈國家林業和草原局公告（2025年第12號）公布黃岩島國家級自然保護區面積、範圍和功能分區〉，《中華人民共和國國家林業和草原局》，2025年9月10日，https://reurl.cc/7VzNrk。

國家級自然保護區的設置是法律戰的展現，可由幾個層面析論。首先，中國可高舉環境保護的旗幟，將此舉正當化為符合國際趨勢與規範之舉。中國官媒「中央廣播電視總台」轄下的「南海之聲」，即透過官方與學者，表示此一國家級自然保護區的目的，是維護黃岩島自然生態系統多樣性、保護和管理當地珊瑚礁生態系統，並遏制人類活動對環境和生物資源的破壞；另一個論述更指此舉為履行聯合國《生物多樣性公約》的展現。[11]其次，是對菲國指控的正面回應。菲國以環保為名，要求中國開放黃岩島供國際檢視，取得一定程度的正當性。中國設置自然保護區，可展現其對環境與生態的重視，並可順勢反指菲國漁業活動的危害，如指控「部分菲律賓漁船衝闖潟湖非法作業，破壞有關海域脆弱生態系統」，以及菲國將「漁業行動政治化」。[12]第三，在設置自然保護區後，中國可賦予自身部署海警「維權執法」的正當性，建構「師出有名」的形象。2025年10月1日，中國海警「達濠艦」人員即在該地舉行升旗儀式，宣示以「常態化管控任務」維護主權與生態安全。[13]

自然保護區的設置看似成本低廉，使中國可以環保為名加大對黃岩島及周遭水域的控制，但此舉亦增加與菲國衝突的風險。就中國的立場來看，自然保護區一經設置，便必須確保外國船隻無法逕自進入，否則將形同虛設。論者認為，中國至少需要在自然保護區的實驗區範圍內實施「清零」，阻止菲國漁民零星進入，遑論菲國海警與海軍。[14]在執行層面，中國《海警法》於2021年2月正式生效；2024年6月15日起施行的《海警機構行政執法程序規定》，則是該法第四章「海上行政執法」的補充。鑒於中國海警的「海上行政執法」之適用範圍包括「治安、海關、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理等法律、法規、規章」，未來中國可以《海警法》與《海警機構行政執法程序規定》為依據在黃岩島周遭執法，包含後者最被外界詬病的對外國船舶與個人之限制與扣留。論者亦認為，中國可藉機逮捕菲國漁民，以之作為談判的籌碼。[15]此外，自然保護區既旨在維護與修復生態環境，中國後續更可以監測、調查、研究等需求為名義，在黃岩島設置觀測站、建設維持相關活動所需的後勤補給設施，乃至港口。該自然保護區的設置並未涵蓋涵蓋進出黃岩島的潟湖，[16]為中國可能的「填海造島」預留空間。這些無可避免地將推升中國與菲國的緊張關係。

菲國亦需以實際行動否認中國設置自然保護區的合法性。僅以口頭聲明或外交照會表達抗議，或仍不足展現菲國政府的決心，而有採取實際行動之必要。2025年9月16日，菲國海警船駛近黃岩島海域，遭中國海警以水砲攻擊，即是其意志的展現。[17]

相較於海上執法單位甚至軍事力量之間的抗衡，法律戰看似風險程度較低，但實則不然。法律劃定行為的基準，更具有強制性，因此一國以法律戰從事灰色地帶的競爭，容易在執行面與他國引發衝突。中國劃設黃岩島國家級自然保護區後，即需確保外國船隻無法闖入保護區。菲律賓頒布《菲律賓海洋區域法》與《菲律賓群島海道法》後，亦有落實這些法律的必要。

爰此，於2024年3月成立、負責菲國海事安全的協調單位「國家海洋委員會」（National Maritime Council）正擬修訂橫跨政府部門與單位的「交戰規則」（rules of engagement, ROE），預計於2025年年底提出。此舉緣由是前述二法成立後，菲國需有一套共同指引，使其海巡、海軍、國家警察海上小組（National Police Maritime Group）與漁業暨水產資源局等，在面對中國的脅迫行為時，有合法、協調與有效的行動。菲國試圖藉此在因應中國的海上灰色地帶行動時，可控管事態而不致升高衝突。[18]

由此延伸，印太地區亦宜逐步發展區域性的「交戰規則」。個別國家的「交戰規則」僅能規範自身行為，雖能向外界展現法治與自制，但難以拘束對手的行動。惟若區域國家與友盟（如美國與澳洲等）可提出共同的準則，就意外事件發生時應適用的戰術、技術，與程序，乃至應使用的資產、能力與武器系統等形成共識，可望以集體方式產生較大的影響力。[19]易言之，若國家間透過實踐落實區域性的「交戰規則」，後者或可形成慣例，凸顯從事灰色地帶行動的國家行為者對區域秩序的危害，為其帶來聲望與正當性的代價，從而限制其行為。就此而言，區域性的「交戰規則」因需要各國的協調與實踐，並非一蹴可幾之事，但這是集體的法律戰之展現，值得各國嘗試。