中共海上民兵：灰色地帶的挑戰與應對
2025.10.13
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壹、前言
近年來，中共以「灰色行動」侵擾南海、東海及臺海，對區域安全構成顯著挑戰。此種策略遊走於戰爭與和平之間的模糊邊界，透過非傳統、非正規的方式，例如運用可以擔任海上民兵的漁船（People’s Armed Forces Maritime Militia, PAFMM），來達成其政治與戰略目標。美國印太司令帕帕羅（Adm. Samuel Paparo）上將於2024年提出的ICAD架構，剖析中共在印太地區的侵擾行為，提供了更為清晰的視角。該架構指稱其行動具備「非法」（Illegal, I）、「脅迫」（Coercive, C）、「挑釁」（Aggressive, A）及「欺騙」（Deceptive, D）四大特徵，已然超越傳統「灰色行動」的範疇。若以此架構檢視中共海上民兵的行動，其多重且複雜的威脅將展露無遺。
中共海上民兵是一支由表面上從事捕魚，實則與中共執法部門和軍方協同合作的準軍事力量。這支被稱為中國「第三海軍」或「小藍人」（Little Blue Men）的部隊，其現代化運用可追溯至1974年的西沙海戰，並在中共主席習近平任內經歷了顯著的擴張與專業化。[1]這支力量主要由兩類船隻組成：一是專門建造或改裝、具備軍事特徵的「專業海上民兵漁船」（Maritime Militia Fishing Vessels, MMFV）；二是透過政府高額補貼招募、執行特定政治任務的「南沙骨幹漁船」（Spratly Backbone Fishing Vessels, SBFV）。[2]中共利用海上民兵的模糊身份，為其真實意圖的行動提供「掩護」的空間，使其能在不引發大規模軍事衝突下，逐步推進地緣戰略目標，例如佔領關鍵要域與爭議島礁、騷擾外國船艦，甚至參與對臺各項軍事演習。[3]本文簡要參考過往針對中共海上民兵船之各項行動研究，加入作者實際應對之工作經驗與案例，並特重提出應對灰色行動威脅，必須依靠「以存在應對存在＋智慧嚇阻」之政策建議。[4]
貳、安全意涵
中共的「軍民融合」是一項由最高領導人習近平親自推動的國家級發展戰略，其核心目標在於消除國防軍事部門與民用科技、工業體系之間的壁壘，實現資源、技術、人才與基礎設施的雙向流動與深度整合，最終將民間的巨大潛力轉化為增強軍事實力的倍增器。
一、海上民兵是「軍民融合」下的力量倍增器
「軍民融合」政策為海上民兵實踐提供了完美的制度與資源挹注。首先，在「軍民融合」的框架下，大量民間漁船、商船及海事工程船，在設計與建造階段就被要求貫徹國防標準或預留軍用潛力（例如加固船體、增設通信接口），使其在必要時能被迅速徵用並無縫接軌軍事任務。其次，民間企業在尖端科技領域（如衛星通信、大數據、水下探測、無人機技術等）的創新成果，能以更低成本、更快速度應用於民兵船上，大幅提升其情報蒐集、監視偵察與通信協同的能力，使其成為正規海軍的有效耳目與輔助力量。因此，「軍民融合」透過將國防需求融入民間產業，讓中國能以極低的邊際成本，維持並擴張一支規模龐大、分布廣泛且具備準軍事能力的「海上第五縱隊」（如圖1），這正是其力量倍增效果的具體體現。
圖1、2021年3月25日，中共海上民兵船多艘併靠於牛軛礁附近海域。
資料來源：“Pulling Back the Curtain on China’s Maritime Militia,” CSIS, November 18, 2021, p. 40, https://reurl.cc/RkZE1Z。
二、挑戰國際海洋法與秩序
中共海上民兵船的行動明顯違反多項國際海事規範，如危險航行、故意衝撞等方式脅迫他國船隻，違反了《國際海上避碰規則公約》（International Regulations for Preventing Collisions at Sea, COLREGS）。同時，他們頻繁干擾他國專屬經濟區（EEZ）內的合法漁業及資源探勘活動（特別是菲律賓、越南等國），也違背了《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）的精神與條文。[5]中共深諳「知法玩法」，利用這些民用船隻的模糊法律地位，使其在和平時期的騷擾行為難以被歸責，在衝突時期又因「戰時民用漁船將免於被攻擊」原則而受到保護，使對手在應對上陷入兩難。[6]
三、升高區域衝突的風險
中共海上民兵的侵略性行為，如2009年的「無暇號事件」、2012年奪取黃岩島、2019年撞沉菲律賓漁船，[7]以及近年在牛軛礁、仁愛礁等地的大規模集結，都顯著增加了區域內的緊張局勢。這種「切香腸」式的漸進擴張策略，旨在逐步改變現狀，將爭議海域「內海化」，並試探各國的反應底線。這種持續挑釁不僅消耗目標國的執法資源，也可能因誤判而升級為不預期的軍事危機。[8]就在2012年奪取黃岩島後的13年，2025年8月11日在黃岩島海域，中國海軍驅逐艦「桂林號」與中國海警「3104」艦在攔截菲律賓巡邏艦「蘇魯安號」時意外相撞（如圖2）。這即是中共灰色行動的另一個案例，針對爭議島嶼主權除了部署海上民兵船，亦直接檢派海警船，甚至解放軍海軍進行所謂「強力維權」之灰色行動。不過此起事件因爲解放軍海軍的直接參與，導致有自「灰色行動」升級為「軍事危機」之可能性。爾後處理類似案件，中共民兵船、海警船與解放軍海軍的共同參與，將可能成為必要兵力。
圖2、2025年8月11日，中國海軍驅逐艦「桂林號」與中國海警「3104」艦在黃岩島海域意外相撞，圖為中國海警「3104」艦受損狀況。
資料來源：〈夾擊菲艇變撞船，陸海警船直撞自家驅逐艦！艦艏慘況曝〉，《中時新聞網》，2025年8月11日，https://reurl.cc/2Qdvx9。
四、對臺灣的直接威脅
雖然中共海上民兵的活動過往多集中於南海，但近年其在臺灣周邊的活動日益頻繁。除了配合解放軍進行聯合演訓外，另有偽裝成漁船，在臺灣本島，以及金門、馬祖、東引與東沙等外島地區進行違法捕魚、情監偵等任務。該等民兵船上均配備北斗衛星定位、衛星電話，甚至加裝多套「AIS船舶自動辨識系統」；部分民兵船具有重物吊掛能量，可以施放海底地形與水文探測器，如波浪滑翔器及氣象浮標等，對臺威脅同步劇增（如圖3）。
圖3、中共海上民兵船
資料來源：作者提供。
尤其值得注意的是，許多遭臺灣海巡署巡防艇逮捕的船隻是無船名、無證書、無船籍登記的「三無」船隻，使其身份追查與歸責更為困難。[9]這些行動不僅是單純的非法越界，更被視為針對臺灣進行情監偵、伺機破壞基礎設施（如海底電纜）、布放水下各種活動浮標（水文研究與戰場管理）與防禦韌性能的壓力測試，是中共對臺灰色地帶作戰的重要且難以預防的一環。[10]
2023年9月29日，海洋委員會海巡署所屬新竹海巡隊在臺灣西北海域登檢一艘闖入我國領海、塗銷船名，且約600噸的鋼製漁船，當時新竹海巡隊對其廣播要求停船受檢，該船非但不聽指揮，並且在船舷兩側伸出若干根圓形鋼條（如圖4），企圖拒檢。本案現場海巡艇強行登檢後，船身受損，隨後在該漁船逮補17位船員，並於船上發現高科技通信裝備（衛星定位、衛星通話及臉部辨識系統等），使可有效接受指管。
圖4、2023年9月29日，中共海上民兵船違法進入我國領海作業，遭我國海巡署新竹海巡隊巡防艇登檢及帶案。
參、趨勢研判
綜合各項來源分析，中國海上民兵船的軍事化運用呈現出幾個明確的發展趨勢：
一、行動規模化、專業化與準軍事化
自2018年以來，約有三百艘海上民兵船隻持續以大型群體的形式部署在南沙群島，並依賴人工島礁進行後勤支援。其行動已從零星騷擾演變定期、常規、大規模、有組織的「蜂群」戰術。如2021年牛軛礁事件中超過二百餘艘船隻的集結。[11]另自2022年8月美國眾議院議長裴洛西女士訪臺，及至2024年5月現任總統賴清德先生就任期間，中共海上民兵船已配合解放軍與海警船進行多次共同軍事演練，顯示中共海上民兵正朝向更專業化的方向發展。中共海上民兵船中，特別是三沙市海上民兵船，有專屬民兵船港口，其船隻噸位大、配備衛星指管設備、水砲等準軍事裝備，且自我國帶案違法越界的中共海上民兵船中發現的文件資訊，其船員中也包含退伍軍人或具有中國共產黨黨務工作背景，顯示其已成為一支專業的準軍事力量。[12]
二、演習整合度與複雜性日益提升
除了海上民兵船，解放軍正持續提升其運用其他民用船隻的能力，以彌補兩棲運輸能量之不足。2023年的對臺演習首次納入大型甲板貨船（滾裝貨輪），大幅增加了潛在的運輸能力。演習模式也從過往的長時間、小批量運輸，轉變為短時間內動員大量船隻參演的規模，更能模擬實戰需求。[13]此外，跨戰區的協調行動，如東海與南海演習的同步進行，顯示其指揮與管制能力正不斷成熟。而這些如滾裝貨輪的民用船舶，亦可同時為長時間海上活動的民兵船進行油料及物資之補給，顯示其已純熟運用，並納入常態演習活動中。
三、灰色地帶行動的範圍擴大與手段多樣化
中共的灰色行動不僅限於海上民兵船，滾裝貨輪、甲板貨船、抽砂船甚至郵輪都被納入其軍事規劃中。[14]例如，滾裝貨輪不僅能運輸大量軍用車輛，還能透過「可變高度裝卸坡道」等創新設備，在設施不足的港口進行高效裝卸。[15]抽砂船在金門周邊的集結，被視為對海底電纜的潛在威脅。大型甲板貨船甚至被改裝為海上火箭發射平臺，展現了其民用資產軍事化的巨大潛力。[16]這些都表明，除了海上民兵船，未來任何類型的中國民用船隻都可能成為其遂行灰色行動侵擾的工具。
四、常態化部署於臺海周邊將成新常態
儘管目前尚未有大規模海上民兵常態部署於臺海的明確證據，但自中國漁船經常在禁漁期間聚集在我國西北以及外島海域違法捕魚來看，其活動頻率與強度正逐步升高。[17]未來，中共可能將在南海行之有年的「佔領、騷擾、控制」模式複製到臺灣周邊，特別是金門、馬祖及東沙等外島，透過持續性的壓力，逐步侵蝕我國主權與防衛縱深，營造「新常態」。
表、針對中共海上民兵船應對策略與方案
| 主要層級 | 具體策略 | 行動方案 |
| 一、資訊與輿論戰 | （一）全面識別與公開化 |
1、建立資料庫：整合情資，建立完整的中共海上民兵船資料庫（含船名、所有權、行動模式）。 2、定期揭露：仿效國際智庫（如CSIS）作法，定期向國際社會公布其行動證據，剝奪其模糊性優勢。 |
| （二）即時資訊戰反制 |
1、建立即時通報機制：讓第一線執法人員（可善加運用無人機）能即時回傳影像與數據。 2、多語系社群媒體作戰：迅速揭露中共的灰色地帶侵擾行動，爭奪國際話語權，形成輿論壓力。 |
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| 二、執法與防衛機制 | （一）區分威脅、分層應對 |
1、區分應對模式：針對解放軍海軍、海警船、海上民兵船，制定各自不同的應對規則。 2、建立雙層警戒線：由海巡在第一線以執法名義應對，海軍在後方作為支援，避免衝突升級為軍事危機。 |
| （二）訂定明確應對規則 （ROE） |
1、具體化規範：針對海上民兵的挑釁，訂定具體的武器使用規範與風險分級。 2、賦予前線依據讓第一線執法人員在面對不同狀況時，有明確的應對選項，避免反應不足或過當。 |
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| （三）強化不對稱戰力 |
1、善用無人系統：運用無人機、無人艦艇進行長時間、大範圍的監控與嚇阻。 2、降低風險消耗：減少大型艦艇在灰色行動衝突中的暴露風險與資源消耗，並縮短決策時間。 |
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| 三、國際合作 | （一）情報共享與聯合行動 |
1、深化情報共享：與美國、日本、菲律賓等區域盟友及夥伴，共同監控中共海上民兵動態。 2、聯合嚇阻：評估在適當時機採取聯合巡邏或演習，向中共釋放明確訊號。 |
| （二）推動國際法律戰 |
1、聯合譴責：聯合其他受害國家，在國際場域共同譴責中共海上民兵的行為違反國際法。 2、挑戰合法性：挑戰中共《海警法》等國內法擴張的合法性，鞏固國際海洋秩序。 |
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| 四、國內韌性 | （一）提升社會心防 |
1、全民教育：透過教育與宣傳，讓國人了解中共灰色行動侵擾的本質與威脅。 2、建立共識：建立全民防衛共識，抵禦中共的認知作戰與心理戰。 |
| （二）強化關鍵基礎設施防護 |
1、提升備援能力：針對海底電纜、港口等易受攻擊的關鍵基礎設施，強化其備援方案。 2、提升修復能力：確保關鍵基礎設施在遭受攻擊後，能迅速修復，降低對國家安全的衝擊。 |
資料來源：作者自行綜整。
[1] Andrew S. Erickson and Conor Kennedy, “Directing China’s Little Blue Men: Uncovering the Maritime Militia Command Structure,” Asia Maritime Transparency Initiative, September 11, 2015, https://amti.csis.org/directing-chinas-little-blue-men-uncovering-the-maritime-militia-command-structure/.
[2] Gregory B. Poling, Tabitha Grace Mallory, and Harrison Prétat, “Pulling Back the Curtain on China’s Maritime Militia,” CSIS, November 18, 2021, p. 12-16, https://www.csis.org/analysis/pulling-back-curtain-chinas-maritime-militia.
[3] 方瑋立，〈中國無預警對臺軍演，海巡署證實3艘海上民兵船參演〉，《自由時報電子報》，2025年4月3日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1699828。
[4] 依據中國《國防動員法》，其海上民兵的實際作戰效能，核心在於一個由「地方人民武裝部」、「海警」與「解放軍海軍」構成的三方協調機制。在此機制下，「人民武裝部」負責平時對民間力量的組織與動員；在灰色地帶衝突中，「海警」則扮演第一線指揮角色，引導民兵執行騷擾、監控等準軍事任務；而「解放軍海軍」則提供戰略統籌、情報支援並作為最終的武力後盾，能在衝突升級時接管指揮權。這種分層指揮、平戰結合的模式，模糊了軍、警、民的界線，使北京能靈活運用從民間騷擾到正規作戰的不同層級武力，因此，深入剖析此三方之間的指揮與情報鏈路，是準確評估其威脅的關鍵。
[5] Poling et al., “Pulling Back the Curtain,” p. 13.
[6] 中共透過制定《海警法》與《海上交通安全法》等國內法規，為其海上民兵與海警的「維權」行動提供法律基礎，但這些法規在管轄範圍、武力使用原則及航行自由等方面，均與《聯合國海洋法公約》存在顯著衝突。其策略在於利用模糊的「管轄海域」定義、擴大化的動武授權，以及對外國船隻「無害通過權」增設限制，試圖以國內法凌駕國際法。這種做法不僅為其在爭議海域的擴張主義行為披上合法外衣，也嚴重侵蝕了全球海洋治理體系，並大幅增加了區域衝突的風險。
[7] 2019年6月，撞沉菲律賓漁船「F/B Gem-Ver」的是中國漁船「Yue Mao Bin Yu 42212」（粵茂濱漁42212）。事件發生在禮樂灘（Reed Bank），當時菲律賓漁船F/B Gem-Ver正在夜間錨泊。Yue Mao Bin Yu 42212與其相撞導致其沉沒後，據報關閉了船上燈光並逃離現場，置菲律賓漁民於不顧。幸運的是，落水的菲律賓漁民被一艘經過的越南船隻救起。雖然目前尚無法100%確定地證明Yue Mao Bin Yu 42212是一艘海上民兵船，但亞洲海事透明度倡議（AMTI）和高級國防研究中心（C4ADS）的調查已發現大量證據支持此推論。
[8] 2025年8月11日在黃岩島海域，中國海軍驅逐艦「桂林號」與中國海警「3104」艦在攔截菲律賓巡邏艦「蘇魯安號」時意外相撞，引發國際關注。這即是一個灰帶行動中，藉由海警船在爭議海域進行灰色行動，同時由於解放海軍艦艇的加入，使得提高軍事危機發生的可能性。
[9] 2024年2月14日，一艘無船名、無船證、無船籍的「三無」快艇駛入金門附近限制水域，遭遇我國海巡查緝時拒檢逃逸，最終與海巡艇碰撞翻覆，導致人員傷亡。雖然這些船隻難以直接認定為民兵船，但其行動模式無法排除其為中共海上民兵船的可能性。
[10] 黃俊皓、蕭介源，〈灰色地帶作戰之研析-以中共海上行動為例〉，《海軍學術雙月刊》，第44卷第2期，2025年6月，頁51。
[11] “Caught on Camera: Two Dozen Militia Boats at Whitsun Reef Identified,” Asia Maritime Transparency Initiative, CSIS, April 21, 2021, https://amti.csis.org/caught-on-camera-two-dozen-militia-boats-at-whitsun-reef-identified/.
[12] Poling et al., “Pulling Back the Curtain,” pp. 8-13
[13] J. Michael Dahm, More Chinese Ferry Tales: China’s Use of Civilian Shipping in Military Activities, 2021-2022, China Maritime Report No. 25 (Newport, RI: U.S. Naval War College, January 2023), p. 3, https://digital-commons.usnwc.edu/cmsi-maritime-reports/25/.
[14] 林超倫、林傳凱，〈中國在汕尾紅海灣的「軍民融合」演練〉，《國防安全即時評析》，2025年8月25日，https://indsr.org.tw/focus?uid=11&pid=2891&typeid=34。
[15] Dahm, More Chinese Ferry Tales, pp. 14-17, 30-38.
[16] Dahm, More Chinese Ferry Tales, pp. 42-43.
[17] 劉禹慶，〈中國漁船禁漁期越界集結花嶼西北海域被驅離，我國漁船衰遭撞〉，《自由時報電子報》，2024年7月31日。