第54屆「太平洋島國論壇」之觀察
2025.10.13
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壹、前言
2025年9月8至12日，第54屆「太平洋島國論壇」高峰會（Pacific Islands Forum Leaders’ Summit）於索羅門群島（Solomon Islands）首都荷尼阿拉（Honiara）舉辦。[1]此次論壇高峰會舉辦前，曾因主辦國拒絕非會員國出席而掀起波瀾，使得諸如我國、美國及中國等國家皆無從參加。[2]我國雖然無法與會，仍承諾支持「太平洋韌性基金」（Pacific Resilience Facility Fund），並將以3年為期捐贈共300萬美元。[3]作為美中競逐的重點區域，以下剖析此次「太平洋島國論壇」高峰會之意義與未來可能發展方向。
貳、安全意涵
一、中國影響力始終存在
紐西蘭（New Zealand）副總理兼外交部長彼得斯（Winston Peters）曾於「太平洋島國論壇」高峰會召開之前表示：此屆高峰會排除非會員國與會係受到「外部影響」。[4]一般認為，彼得斯隱射的是中國，而中國之盤算在於阻擋我國與會。然而，中國此舉之反效果使其亦無法與會，因其並非該論壇之會員國。如此看來，中國的干預似乎是傷敵一千，自損八百。但是，如果我們將時間軸倒回，可以看到中國在2025年5月28至29日於廈門舉辦第三屆「中國—太平洋島國外長會議」，並於會後成功發布聯合聲明，重申「一個中國」原則。可以這麼說，「中國—太平洋島國外長會議」集合了大部分的太平洋島國，而且還是中國與這些島國專屬性的會議；中國在這個場合達成了宣示「一個中國」的目的，並以聯合聲明的方式發布，等於是獲得與會島國的背書。目的既已達成，參不參與「太平洋島國論壇」也就可有可無。
二、區域安全與氣候變遷掛帥
本屆「太平洋島國論壇」高峰會之重點議題無非兩點：區域安全與氣候變遷。在區域安全上，如同先前的預判，斐濟（Fiji）總理拉布卡（Rabuka）所推動的《和平海洋宣言》（Ocean of Peace Declaration）於本屆「太平洋島國論壇」順利通過。[5]
在氣候變遷上，「太平洋島國論壇」高峰會通過《太平洋韌性基金條約》（Pacific Resilience Facility Treaty）。[6]除此之外，「太平洋島國論壇」於8月部長級會談及9月高峰會均支持澳洲（Australia）爭取主辦明（2026）年召開的第31屆「聯合國氣候變化綱要公約締約方大會」（COP 31）。[7]這是區域性國際組織展現會員國之團結以試圖改變世界現狀的實例。
參、趨勢研判
一、我國明年與會可能性高
有鑒於今（2025）年主辦國索羅門群島突發性地拒絕非會員國與會，第54屆「太平洋島國論壇」同意建立一個新的架構（framework），允許非會員國未來依照該架構申請以「戰略夥伴」（strategic partner）身份參加高峰會。[8]加上明年的主辦國為帛琉，係我國在太平洋的盟邦，因而突發性對非會員國設限的可能性大為降低。然而，由於非會員國仍需要申請才能出席高峰會，審核的環節有可能受到外力介入，進而影響審核結果，我國仍不能掉以輕心。
二、全球氣候變遷的重要性與日俱增
溫室氣體增加所導致的全球氣候變遷已是無法逃避的現實。在連鎖反應下，南、北極冰山溶解所造成的海平面升高，直接衝擊太平洋島國的國家安全。2021年11月5日，我國太平洋區域邦交國吐瓦魯（Tuvalu）的外交部長柯飛（Simon Kofe）站在水深及膝的海水裡沉痛呼籲各國合作對抗全球暖化的景象，衝擊地球村的公民。[9]在第54屆「太平洋島國論壇」舉辦前數月，澳洲開辦「氣候變遷簽證」（climate change visa）使吐國人民得以進入澳洲，且已有三分之一的吐國人民申請。[10]職是之故，氣候變遷對於太平洋島國的重要性將與日俱增。
三、美國或將「亡羊補牢」式援助太平洋島國
由於美國被排除參與此次「太平洋島國論壇」高峰會，因而在該高峰會於9月12日落幕後，旋即於9月16日在巴布亞紐幾內亞（Papua New Guinea）首都莫士比港（Port Moresby）與「太平洋島國論壇」會員國舉行圓桌會議，並由美國副國務卿藍道（Christopher Landau）宣布將重振華府與太平洋島國的夥伴關係。[11]重振者，即恢復大規模經濟援助是也。而重振的背景則為美國總統川普（Donald Trump）於2025年2月大幅削減「美國國際開發總署」（United States Agency for International Development）和國務院的對外援助資源，[12]導致太平洋島國之相關建設無以為繼。然而，重振之效果如何？資金是否能到位？仍待後續觀察。
四、澳洲接連受挫後仍將維護區域安全
澳洲總理艾班尼斯（Anthony Albanese）近期出訪萬那杜（Vanuatu）與巴布亞紐幾內亞，原本預期與兩國分別簽署關於安全的協議卻均落空。艾班尼斯於9月9日訪問萬那杜，預計提供5億澳幣（約100億台幣）以強化與萬那杜的經濟與安全關係。然而，由於萬那杜拒絕接受澳洲所提之條款：一旦接受了澳洲的援助，就無法接受其他國家之經濟援助，因而兩國原定簽署之條約待定。[13]
對於向來標榜「不結盟」（non-aligned）的巴布亞紐幾內亞而言，與澳洲簽訂《共同安全條約》（mutual defense pact）本身即是重大突破，而且時間點是在獨立建國的50週年，更顯意義非凡。然而，受到國內政治勢力的掣肘，使得總理馬拉普（James Marape）壯志難酬。[14]對於澳洲總理艾班尼斯而言，更是一週內連續的外交失利。然而，作為太平洋區域的大國，澳國仍將繼續與太平洋島國磋商安全方面的協議，以維護區域安全。
五、索羅門群島的外交取向有待觀察
或許可以用兩種手法來描述索羅門群島的外交取向：一方面受中國的影響甚深，如前所述，以主辦國的優勢阻擋非會員國與會，使得我國代表無法出席；一方面維持太平洋島國的團結，簽署《和平海洋宣言》。眾所皆知，索羅門群島曾於2022年與中國簽署《安全協議》（Security Agreement），儘管相關內容始終未見披露。值得注意的是，中國不僅維持了與索羅門群島絕大部分島嶼的關係，甚至也讓曾經敵視中國的索國馬萊塔省（Malaita Province）民眾對其改觀。主要的原因在於中國對馬萊塔省進行了少量的道路建設，使得當地民眾馬上感受到交通時間縮短所帶來的便捷。除此之外，稻米栽培計畫與官員公費訪問中國亦是當地民眾改觀的原因。[15]因此，中國已經完善馬萊塔省這個「最後一哩」，可說是已經贏得索羅門群島絕大多數的民心。索羅門群島未來是否會受到中國更多的影響？當索國的國家利益與太平洋島國的整體利益衝突時如何處理？仍有待觀察。
[1] Eva Corlett, “China, Climate Crisis and Cop31: Five Takeaways from the Pacific Islands Forum,” The Guardian, September 15, 2025, https://reurl.cc/QaKqGM.
[2] Kirsty Needham, “Solomon Islands Blocks US, China, Taiwan from Pacific’s Top Political Meet,” Reuters, August 9, 2025, https://reurl.cc/pYemb8.
[3] 楊堯茹，〈太平洋韌性基金募1.5億美元 台灣捐300萬美元〉，《中央社》，2025年9月16日，https://reurl.cc/3M24K9。
[4] Teuila Fuatai, “Winston Peters Hints at Solomon Islands’ Unilateral Decision to Block PIF Donor Partners,” Radio New Zealand, August 14, 2025, https://reurl.cc/1ONR8G. 彼得斯並未明指「外部影響」便是中國，然而中國駐紐西蘭大使館發言人隨即駁斥「外部影響」一說，請見〈中國駐紐西蘭使館發言人就涉太平洋島國論壇不實資訊發表談話〉，《中華人民共和國駐紐西蘭大使館》，2025年8月14日，https://reurl.cc/QaKQGb。
[5] “LEADERS COMMUNIQUE: 54th Pacific Islands Forum Leaders Communique,” Pacific Islands Forum, September 13, 2025, https://reurl.cc/nYGk58.
[6]同上註。
[7] Jernese Macanawai, “Pacific Leaders back Australia’s COP31 Bid,” Fiji Sun, August 15, 2025, https://reurl.cc/gYX9vX及註4。
[8]同註4。
[9] Colin Packham, “Tuvalu Minister Stands in Sea to Film COP26 Speech to Show Climate Change,” Reuters, November 9, 2021, https://reurl.cc/3MqgGV.
[10] Tabby Wilson, “A Third of Pacific Island Nation Applies for Australian Climate Change Visa,” British Broadcasting Company, July 27, 2025, https://reurl.cc/GN282Z.
[11] Office of the Spokesperson, “Reinvigorating the U.S.-Pacific Islands Partnership: U.S.-Pacific Islands Forum (PIF) Roundtable in Port Moresby, Papua New Guinea,” U.S. Department of State, September 16, 2025, https://reurl.cc/XQK8pe.
[12] Ellen Knickmeyer, Matthew Lee and Mark Sherman, “Trump Administration Says it’s Cutting 90% of USAID Foreign Aid Contracts,” The Associated Press, February 27, 2025, https://reurl.cc/lYK1ev.
[13] Stephen Dziedzic and Lillyrose Welwel, “Australia-Vanuatu Nakamal Agreement Remains Unsigned, as Albanese Stops in Port Vila ahead of Pacific Islands Forum,” Australian Broadcasting Company, September 9, 2025, https://reurl.cc/nYGekd.
[14] Mihai Sora, “Australia-PNG: When Mutual Defence Becomes Mutual Embarrassment,” The Interpreter, September 17, 2025, https://reurl.cc/1ON6kY.
[15] Shaun Turton, “China Making Inroads after Pushback in Key Solomon Islands Province,” Nikkei Asia, September 28, 2025, https://reurl.cc/vLR8Ya.