從「十四五」到「十五五」規劃：習近平路線的影響、挑戰及回應
2025.10.23
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壹、前言
中國的五年規劃不僅是國家為經濟社會發展設定的藍圖，更是觀察中共最高領導層政策取向與戰略意圖的重要切入點。2025年10月20日至23日中共二十屆四中全會上，即將審議通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃》（「十五五」規劃）的建議，引導中國進入新的五年週期（2026年至2030年）。[1] 此次規劃的重要性，相較於「十四五」規劃有過之而無不及，因為它是在中國面臨內外部結構性挑戰、經濟發展模式亟需轉型的關鍵時刻提出，其目標、方向及策略，不僅將反映中共在政治、經濟、社會、外交層面的整體佈局，更對掌握中國未來綜合國力的變化具有重要意義。
回顧2020年「十四五」規劃（2021年至2025年）的出台，當時中國雖然已經面對多重挑戰，但共產黨內與社會對中國發展前景仍普遍持有高度樂觀情緒。習近平藉由2020年成功的疫情控制，彰顯中共舉國體制的優勢，獲得廣泛民意支持；同時，透過實現「十三五」規劃中提出的扶貧攻堅目標，大體達成全面建成小康社會的社會主義百年奮鬥目標。以此些執政績效作為基礎，習近平得以在2021年中共十九屆六中全會提出「第三次歷史決議」，進而在2022年中共二十大順利開啟第二次延任，完成以習獨尊的高層權力部署。
然而，在2024年底開始研擬「十五五」方案時，中國已經深陷經濟疲軟泥淖以及更嚴峻的國內外挑戰，使得「十五五」規劃的戰略定位，從「十四五」強調「我國仍處於戰略機遇期」的謹慎樂觀思維，轉向更為現實與保守的「防風險、求穩定」基調。[2] 此次規劃的制訂過程，不僅是應對當前困境的對策，更是習近平在第三任期的後半場，對其核心政策思維與治國方略的重新梳理及再出發。
貳、安全意涵
一、從樂觀到嚴峻：「十四五」時期的政經形勢劇變
（一）「十四五」政策設計的內在邏輯與成效評估
一般而言，不論是中央或地方，人大與政協系統是幹部從一線職務退居二線時的職務安排。但由於中共建立起「倒查」的機制，過去退居二線等待離退的規律不再，如今的二線職務更像是嫌疑人「等待調查區」。中共此舉應有以下意涵。第一，將幹部從一線職務上調離，利於清查過去的人際關係與犯罪事實；第二，能從一線職務退居二線，任職地方人大、政協的正、副部級的幹部，多數為長期在該地任職者，這類幹部與地方關係盤根錯節，本身便是「待澄清吏治」的對象。
「十四五」規劃的制訂帶有某種程度的政策路線拉鋸與融合。雖然其內容以習近平「內循環」思維作為主軸，但整體規劃仍受到時任國務院總理李克強的深刻影響。李克強的理性風格、經濟專業背景，以及相較於其繼任者李強而言，具有更高的政策自主性，使「十四五」的整體方向仍大致延續推動市場改革與對外開放的政策慣性。
「十四五規劃」在經濟結構調整上的重點，在「構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局」（即「雙循環」），這是習近平「內循環」思路經過修正調整後的結果。[3] 雙循環的目標聚焦在擴大中國國內市場、刺激國內需求潛力及消費規模，將過去依賴出口與投資的成長模式，調整為以投資及消費為主要動力。在涉及國際經貿的外循環層面，則強調吸引國際要素投入中國市場。[4] 然而，近五年來中國面臨的外資大量撤出、國內經濟發展動能消減、民間消費能力緊縮，以及重要產業持續「內捲」的惡劣形勢，說明「十四五」未能達成其建構新發展格局的目標。以外資為例，在2022年、2023年、2024年的外國直接投資（FDI）年減幅度分別達到45%、73%、64%，反映國際投資者對中國市場信心快速降低的趨勢。[5]
在產業政策層面，「十四五」規劃強調發展實體經濟、推動供應鏈升級，提高科技自主創新等重要目標，並期望透過新型舉國體制奠定中國科技強國的基礎。在此方面，中國的表現可謂優劣參半。在人工智慧應用、無人機以及電動車領域，中國確實取得了突破性進展，但這種高速發展也帶來了相應的問題，如電動車產業的快速擴張，在國內出現了過度競爭及產能過剩的現象，為消化產能而對外傾銷更引發美歐國家的強烈反彈。同時在高階晶片的研製上，中國仍無法實現科技自主的目標，嚴重限制中國在AI、電動車、量子科技等其他高科技領域尋求發展新動能的可能性，使其難以擺脫美國的戰略牽制。
（二）習近平政策路線的衝擊與社會信心的崩塌
「十四五」期間，特別是在中共20大李克強下台後，習近平主導的一系列政策成為加速中國經濟停滯甚至部分產業崩潰的直接原因。2021年習提出「共同富裕」及「第三次分配」的政策主張，隨後全面打壓教培、互聯網與演藝娛樂等快速擴張的民營產業，將「國進民退」推向新高峰。[6] 2021年後在「房住不炒」路線下全面限制房地產企業，更切斷了中國經濟發展的重要命脈。這些政策的共同特徵是對民營企業部門的壓制，也反映習近平發展實體經濟的偏好。
2022年是中國經濟社會壓力陡升的關鍵轉折點。面對新冠病毒變異，中共以更強力度在全國實施封控，非但未能阻止疫情擴散，且最終導致全國爆發衝擊中共統治權威的「白紙運動」。同年，爛尾樓現象與村鎮銀行弊案引發受損群體的大規模抗爭，並揭開後續房地產崩盤與金融風險的序幕。在2022年至2024年間，中國的經濟發展動能快速萎縮，導致城市青年失業率節節上升、地方政府財政來源枯竭，社會次級系統的運作也因此崩解，衍生出更多社會問題。[7] 如2023年6月青年失業率達到21.3%的最高點，國家統計局一度停止公布數據並調整統計口徑，但在新口徑下失業率仍持續上升，並在2025年8月上升至18.9%。[8] 然而，在習近平政策路線的桎梏下，中國政府的各項應對措施顯得猶豫而緩慢，不但錯失了挽救經濟的時機，也導致民眾對中共經濟社會治理的信心快速下滑。[9]
雖然在2023年火箭軍貪腐風暴中接任火箭軍司令員的王厚斌，以及火箭軍紀委、監委汪志斌也於今年正式被官方宣布落馬，但相較於2023年、2024年，火箭軍受調查的將領人數趨緩，火箭軍暫時遠離震央。然而，從火箭軍牽扯出來的一系列案件中可知，監察部門正以技術、產品為核心，逐步排查圍繞在外的專業群體。
（三）內外交困與權力運作的不穩訊號
在國際層面，習近平同樣面臨重大挑戰。川普與拜登政府均將中國視為美國最重要戰略競爭對手，並在科技、安全及經貿領域加強圍堵。[10] 其他主要國家對中國也充滿疑慮，並開始採取反制措施。中國則在「總體國家安全觀」下，緊縮與西方國家在各領域的連結交流。儘管中共轉向尋求威權主義陣營及「南方國家」的支持，但無法為中國創造新的發展動能。
在黨政運作上，習近平似乎也不再得心應手。中共二十屆三中、四中全會的召開時間大幅晚於以往既定規律，反映中共高層決策節奏的不穩定。雖然無法驗證習近平的黨內領導地位是否受到直接挑戰，但其年齡及健康因素，以及第三個任期內的執政弊病，仍引發外界對於他是否準備交棒的質疑。同時，習仍然依賴反腐作為鞏固政治權力的手段，但2023年後解放軍兩次大規模的清洗（火箭軍、陸海軍、政委系統），以及外交系統秦剛、劉建超的落馬，說明中共黨政軍高級幹部可能存在廣泛的忠誠問題。相較於二十大前夕，當前中共在內政外交上都面臨更嚴峻的結構性挑戰，而習近平也仍缺乏足以在2027年爭取持續延任的重大執政成就。
二、「十五五」的戰略基調與政策核心：在脫鉤中求生存
（一）對挑戰的判斷與戰略目標的重塑
中國經濟發展模式的瓶頸在「十四五」期間逐漸暴露，並且使各類社會問題加速惡化，而川普關稅戰以及由此導致的全球政治秩序及經貿格局重構，對中國經濟發展更帶來高度不確定性。面對未來數年川普針對中國可能採取的各種壓制作為，中共已經預設採取長期對抗的準備，亦需大幅度調整內部經濟方針以為因應。[11]
2025年7月30日中共政治局會議上，將「十五五」時期內外情勢定調為「戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多」，這與「十四五」規劃所稱「仍處於戰略機遇期」的樂觀基調已大相逕庭。[12] 中共中央也將「十五五」的戰略目標設定在「在激烈國際競爭中贏得戰略主動，推動事關中國式現代化全局的戰略任務取得重大突破」。[13] 換言之，此次規劃的主要戰略目標是進一步推動中國市場與國際市場的選擇性脫鉤，加速朝向內向型發展模式轉型，降低中國對美國主導的全球供應鏈之依賴，鞏固長期對美競爭的準備。
中共深知，如果無法在「十五五」期間確立新的經濟發展模式，並針對各類經濟社會問題提出精準解方，未來5至15年間，中國恐怕需要面對近半世紀以來未曾出現的經濟衰退。透過經濟高速成長與國家財政累積維持的內部社會穩定及國際影響力，也可能產生重大變化。
（二）「十五五」的四大核心布局：國家主義的深化
在2025年兩會後，習近平及中共中央陸續釋出政策信號，勾勒出「十五五」的基本框架。在總體布局上，除了強調「新質生產力」這個內涵不明確的發展理念外，大致涵蓋「大市場」、「大投資」、「大改革」、「新安全格局」四個面向。
1、大市場：建構相對孤立的內向型經濟體系
習近平及中共官媒在7月以後多次強調「全國統一大市場」以及「要素市場化配置改革」政策，強調調整國內政治經濟生態。[14] 其實這兩項政策在「十四五」規劃內容中已提出，並在李克強最後兩年的總理任期中被置為經濟政策重心。然而，當前中共重新提出這兩項政策，並非是為了延續李克強深化市場改革的路線，而是為了落實習近平建構內循環體系的政策思路。
如前文所述，中共當前追求主動與全球供應鏈進行一定程度的脫鉤，強化中國經濟自給自足的能力。換言之，「大市場」的戰略目標是在建構一個相對孤立於全球經濟體系的內向型經濟發展模式。同時，在「大市場」政策下，亦可能強化「全國一盤棋」的計畫經濟色彩，進一步提升國有經濟的主導地位。[15] 這背離過去改革開放以來以市場為導向的經濟發展邏輯，而是更強調國進民退的制度邏輯。
2、大投資：重啟基建狂魔模式與國企擴張
「大投資」延續過去「基建狂魔」模式，透過對超大型基礎建設的挹注，在短期內創造經濟成長表象，並提供大量就業機會。諸如已經提前在8月宣布、將在中印邊境興建的「雅下工程」、連結新疆和田與西藏日喀則的「新藏鐵路工程」，以及將新疆打造為新糧倉的「西部糧倉建設」，還有已經開工的川藏鐵路工程。預期「十五五」期間還將續提5至10個類似規模的基建工程，並以開發新疆、西藏作為主要戰略目標。[16]
「大投資」也涵蓋了做大做強國有企業的目標。今年8月兩大國有造船企業（中國船舶、中國重工）的合併便是重要開端。[17] 在高階晶片自主開發上，也仍將透過「大基金模式」，以大型國企作為實現科技創新的主要載體及動力。面對經濟下行，中共依然選擇了由國家資本主導、透過龐大基礎設施投資來刺激經濟的傳統路徑，而非著眼於提升效率和釋放民間活力。
3、大改革：深化「國進民退」的政策路線
2025年9月29日政治局會議對「十五五」的說明中，提出「堅持有效市場和有為政府相結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用」，[18] 點明了將強化由國家引導經濟發展的方向，也說明「十五五」將深化習近平「國進民退」的政策路線。
同時，儘管自2024年底以來，中共通過《民營經濟促進法》並多次強調民營經濟的重要性，但各級政府的實際作為卻仍對民營企業多有壓制，同時加強在民營企業內部黨建工作，亦反映習近平續推「國進民退」的意圖。此外，習近平自5月起便提出「十五五」要推動「共同富裕」，7月31日政治局會議也再次提到「共同富裕」目標。在此一方向上，「十五五」規劃內容或有可能重提「收入分配改革」，持續落實習近平的社會主義路線。
4、新安全格局：政治安全與社會維穩至上
9月29日政治局會議提到「十五五」要「以新安全格局保障新發展格局」。這是習近平「總體國家安全觀」的核心論述，也說明保障社會穩定及政治安全在「十五五」規劃中的重要性。同次會議將「經濟快速發展和社會長期穩定」界定為習近平創造的「奇蹟篇章」，說明社會維穩將被視為與經濟成長同樣重要的任務。這意味著在「十五五」期間，一切經濟社會發展的目標，都將服務於政治安全與社會穩定的最高原則，任何可能引發社會動盪或挑戰中共執政權威的改革與發展，都將被嚴格控制。[19]
三、習近平決策思維的持續性與策略調整
（一）核心政策思維的堅定不移
綜觀「十五五」規劃的總體佈局，呈現出習近平的經濟政策思維仍具有高度延續性，但在政策論述及實踐力度上採取謹慎保守的姿態。
習近平政策路線的核心，是在社會主義道路、中國式現代化的意識型態下，持續推進以「國進民退」、「舉國體制」、「政治掛帥」為特徵的國家主義經濟發展模式。這些概念幾乎都可以在「十五五」規劃中看到，說明習近平無意在此些政策路線上退讓或調整。相對於「十四五」規劃內容仍在一定程度上反映李克強推進市場改革的政策理念，習近平對於「十五五」規劃的影響更為全面深刻。這也反映在今年以來「十五五」規劃的前期設計階段幾乎都是由習近平親自督導，而非由總理李強操辦。
（二）政策論述與實施節奏的策略性緩和
隨著當前中國經濟持續下行、政府財政匱乏及社會不穩氛圍高漲，習近平雖然並未改變其經濟社會政策路線，但在論述宣傳口徑與政策實施力度上明顯較為緩和，藉此避免刺激國內各部門近年來累積的壓力及質疑。具體而言，在政策論述上可能減少意識型態色彩強烈的表述方式，如「共同富裕」、「第三次分配」，改以「市場」、「改革」、「投資」、「穩定」、「促進民營經濟」等中國官民熟悉的政策語彙作為包裝。而在政策推進上也採取相對溫和漸進的節奏，避免「房住不炒」、「打擊教培」之類的激進改革政策引發大規模的質疑。
（三）習近平親自督導「十五五」的政治意涵
從中共政治運作的角度來看，習近平對於「十五五」規劃的親自督導，具有三項關鍵意涵：
1、這說明習近平對於經濟社會政策方針的制訂仍具有高度控制能力，足以將其政策意志充分反映在「十五五」規劃的具體內容中。這種「乾綱獨斷」的能力，與疫情時期堅持嚴格封控的集權程度不相上下。由此也反映出在重大政策制訂過程中，習近平個人權威仍然相當穩固。
2、習近平對於實踐社會主義道路下的中國式現代化目標，仍具有強烈執念。他試圖透過持續推動既有的政策路線，一方面作為應對當前挑戰及中長期風險的解決方案，另一方面也為了鞏固其在十九大後提出的歷史任務承諾。這種追求歷史功業的企圖，將持續限制習近平在經濟社會問題上的政策選項，使其難以做出根本性的路線調整。
3、 習近平在政策路線上並不信任二十大後由其親信組建的執政團隊。他不但堅持「頂層設計」的政策制訂邏輯，並且持續弱化國務院在經濟社會政策上的角色。同時，目前也未出現清楚繼承習近平意識型態立場及政策路線的潛在接班人。中共政治局常委以降的高層官員，則均仍自限於習近平意志的執行者。此一權力格局的固化，恐將使中共難以對經濟社會問題做出理性且迅速的決策。
參、趨勢研判
一、「十五五」規劃的制訂，是在中國面臨內外結構性困境時，習近平對其治國方略的一次堅定重申與策略性調整，其內核仍是堅持「國進民退」和強化國家主導地位的路線。這種路線的固化，固然有助於中共集中力量在特定領域（如科技自主）取得突破，並在短期內維持政權的穩定，但無法消解長期的結構性風險。
二、在經濟發展層面，儘管科技創新任務被列為重點，但在未來兩年內，科技創新仍無可能成為中國經濟發展的新動能。短期內，中共仍將依賴投資超大型基建與做大國企規模來創造經濟產值，以緩解經濟下行壓力，為科技創新及發展模式轉型爭取時間。因此，未來兩年整體經濟表現可能維持疲軟態勢，地方財政困窘、青年失業與製造業「內捲」問題仍將持續存在。
三、在社會形勢上，中下階層生活處境恐難迅速改善，社會不平等引發的不滿情緒也將持續累積。具有高度爭議性的公共事件將更容易成為輿情批判的焦點。如晚近于朦朧遭虐死案、開放K簽證等，均可能激化社會對中共權貴階層的反感。大型災難事件或激進的社會民生政策，則可能成為中共維穩體制的脆弱環節，引發突發性的大規模抗議。
四、在政局變化上，習近平應仍試圖在「十五五」期間落實其政策路線並追求2027年延任，屆時可能將著手推動其他領導高層的世代交替。未來兩年，落實政策路線及部署世代交替恐將成為人事甄拔與政治清洗的新基準。
[1] 〈中共中央政治局召開會議討論擬提請二十屆四中全會審議的文件〉，《中國共產黨新聞網》，2025年9月30日，https://cpc.people.com.cn/n1/2025/0930/c64094-40575061.html。
[2] 〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要〉，《中華人民共和國國家發展和改革委員會》，2021年3月1日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202103/P020210323538797779059.pdf。
[3] 吳怡靜，〈中國會不會鎖國？習近平「內循環」、「雙循環」深度解析〉，《天下雜誌》，2020年9月8日，https://www.cw.com.tw/article/5101814。
[4] 張建一，〈解讀中國大陸制訂「十四五規劃」〉，《兩岸經貿月刊》，2020年11月，https://www.sef.org.tw/files/12281/E22763B5-75B7-4B7F-9324-47E0A112E89E.pdf。
[5] 〈外資「排隊」撤離中國 是什麼嚇跑外國人〉，《大紀元》，2025年8月7日，https://www.epochtimes.com/b5/25/8/7/n14569236.htm。
[6] 黃靖萱、林洧楨、馬自明、吳中傑，〈中國下一步 年輕人重回工廠》打電商、打明星、打補教、打遊戲 ，習近平為何痛打26兆新經濟？〉，《商業週刊》，2021年9月8日，https://www.businessweekly.com.tw/focus/indep/6005201。
[7] 王占璽，〈疫後中國大陸的社會變遷〉，《展望與探索》，第22卷第1期，2024年1月，頁55-70。
[8] 陳家齊，〈中國青年失業率又直逼19% 「完善」過還是漲回來了〉，《太報》，2025年9月17日，https://www.taisounds.com/news/content/84/214378。
[9] 陳穎萱，〈持續震顫的中國「社會火山」〉，《國防安全雙週報》，2025年10月13日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=12&resid=3027&pid=5635。
[10] 李俊毅，〈美國的「整合嚇阻」：強化或削弱嚇阻中國的力道？〉，《國防情勢特刊》，2023年6月15日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=13&resid=2971&pid=5095。
[11] 〈貿易戰衝擊擴大 美中雙輸 彭博：陸贏了面子輸了裡子〉，《經濟日報》，2025年10月13日，https://money.udn.com/money/story/5599/9065581。
[12] 〈中共中央政治局召開會議決定召開二十屆四中全會 分析研究當前經濟形勢和經濟工作〉，《中國共產黨新聞網》，2025年7月31日，https://cpc.people.com.cn/n1/2025/0731/c64094-40533265.html。
[13]同前註。
[14] 習近平，〈縱深推進全國統一大市場建設〉，《求是》，2025年9月15日，https://www.qstheory.cn/20250914/e5d3fb14f33c4771ba73977af642e99e/c.html；〈國務院關於全國部分地區要素市場化配置綜合改革試點實施方案的批復〉，《中華人民共和國中央人民政府網》，2025年9月11日，https://www.gov.cn/zhengce/content/202509/content_7040121.htm。
[15] 江真，〈中國欲建設「統一大市場」：重回計劃經濟還是清除發展壁壘？〉，《美國之音》，2022年4月15日，https://www.voacantonese.com/a/building-unified-national-market-is-it-leading-china-back-to-planned-economy-or-eliminating-regional-barriers-20220415/6530754.html。
[16] 李春，〈中共下個五年規畫 大新疆是戰略突圍關鍵〉，《聯合報》，2025年10月1日，https://vip.udn.com/vip/story/124446/9038194?from=vipudn_author_content_time。
[17] 〈中國兩大船企本周完成合併 法媒：「海軍巨獸」誕生〉，《聯合新聞網》，2025年8月14日，https://udn.com/news/story/7333/8939290。
[18]〈中共中央政治局召開會議討論擬提請二十屆四中全會審議的文件〉，《中國共產黨新聞網》，2025年9月30日，https://cpc.people.com.cn/n1/2025/0930/c64094-40575061.html。
[19] 同前註。