修訂「海纜七法」：強化海底電纜保護
2025.10.23
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壹、前言
我國行政院於 2025 年 9 月 18 日通過「海纜七法」修正草案，旨在強化對海底電纜與管線的保護，並藉由法律威懾手段嚇阻破壞行為。[1] 根據統計，我國每年平均約發生8起海纜斷裂事故，[2] 例如今年2月台澎3號電纜遭中資背景的多哥籍貨輪「宏泰58」拖斷，[3] 其中有不少事件疑似與外籍船舶，特別是「權宜輪」，拖纜、錨泊或暗船滯留等人為因素有關，這些事件亦引發國安單位高度關切。
我國高度依賴海底通訊、電力與能源管線等基礎設施，其乃支撐數位經濟與民生運作的命脈，亦是國家安全的基石。為強化法制保護作為，此次修正草案採「5+2 法」的設計，共涵蓋七部法律，前5部為《電信管理法》、《電業法》、《天然氣事業法》、《自來水法》及《氣象法》，主要針對不同類型海底電纜與管線的破壞行為加重刑責，故意犯及未遂犯都可處1年以上、7年以下有期徒刑，且可併科1千萬元以下罰金；後兩部則為《商港法》與《船舶法》，重點在於提供執法依據，使主管機關能對違規船舶採取更具強制力的措施，包括命令移泊、驅逐離港，乃至於沒入船舶與相關作業工具等。
貳、安全意涵
一、修法為明確授權與加重責任
本次修法核心目的在於透過明確授權與加重責任，強化我國對海底電纜及相關水下基礎設施的保護。特別是在《商港法》與《船舶法》的部分，為解決違規船舶長期滯港以及船舶身分不明與刻意隱匿動態的問題，目的在於確保船舶航行資訊具備可追溯性，並能即時監控。具體而言，修法後將強制所有船舶開啟「自動辨識系統」（automatic identification system, AIS），並要求船舶必須輸入正確的識別資訊（包括船名與國際識別編號），避免利用虛假登錄掩飾身分，以減少暗船數量。此外，航海日誌的完整紀錄也被納入義務，作為事後追查的重要依據。這些規範不僅提升海上交通的透明度，也為行政執法與未來訴訟提供更堅實的證據基礎。
此外，在加強管轄部分，修法後預計將破壞自來水與天然氣等管線的刑責比照海底電纜辦理，確立更高強度的處罰標準，並比照《電信管理法》，增訂過失犯之罰則。同時，對於恣意滯留或任意錨泊的船舶，若未於期限離港，不問船舶屬何人所有，得依法沒入。這可進一步提升嚇阻效益，讓違法者不僅須承擔金錢罰則，還可能被沒收作案工具，從而強化法律威懾力。
這些措施背後的戰略背景，正是針對中共利用船舶進行「灰色地帶」行動的應處作為。近年來，許多中資的「權宜輪」在我國周邊海域涉嫌破壞海纜，除了造成的區域性通訊中斷，亦有可能是中共藉此蒐集情報、測試我國修復速度與備援能力的手段。因此，本次修法的目的不僅在於補強法律漏洞，更在於建立「源頭嚇阻」的戰略效果。
二、符合國際法之義務
在國際規範層次，海底電纜乃是國際通訊與全球經濟不可或缺的一環，國際法旨在協調鋪設海纜的自由與沿海國家主權權利。《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea ,UNCLOS）雖然要求締約國將損害海纜的行為刑事化，但在實際執行上仍存在不少限制。首先，《聯合國海洋法公約》第113條要求各國必須制定法律，將船舶故意或因疏忽在領海以外（包括專屬經濟區、大陸礁層或公海）破壞或損壞海底電纜與管線的行為，視為可處罰的罪行。但此規範的適用範圍主要針對懸掛該國國旗的船舶，或受該國管轄的人員。換言之，《聯合國海洋法公約》將「制定刑事規範」的義務留給各國，但並未提供跨國強制執行機制。
其次，《聯合國海洋法公約》採取「船旗國管轄」原則，在領海以外的海域，船旗國對其船舶享有專屬管轄權，即使破壞海纜影響巨大，並不適用「普遍管轄權」（universal jurisdiction），例如海盜罪（piracy）。意即，若犯罪地點在專屬經濟區或公海，非船旗國並沒有登檢、扣押與追訴權限，若有外籍船舶涉案，受害國多半陷入舉證困難且難以追責的困境。
由於國際法在專屬經濟區或公海區域對非旗國船舶的執法權極度受限，尤其當涉案船舶懸掛「權宜船旗」或背後涉及國家支持時，沿海國往往難以及時採取行動。因此，透過強化國內法來進行補強，成為維護海纜安全的必然選擇。提高嚇阻成本是修法的核心目標。此次「海纜七法」大幅加重刑度，並明確將故意、未遂與過失行為全面入罪，正是對《聯合國海洋法公約》第 113 條「懲罰性義務」要求的積極回應，而且採用了更高標準來實踐嚇阻效果。
參、趨勢研判
在國際法規範不足的情況下，推動「海纜七法」修正雖然補強部分執法缺口，但長遠而言仍需結合執法強化、國際比較與跨國合作，才能真正建立起具備嚇阻力的海纜安全體系。以下分三個層面進行研判。
一、提高破壞行為的法律成本
如前述，雖然《聯合國海洋法公約》早已要求締約國應將破壞海底電纜的行為刑事化，但並未設下明確的執行標準。「國際電纜保護委員會」（International Cable Protection Committee, ICPC）因此進一步建議，各國應制定海纜保護法加以落實 《聯合國海洋法公約》 第113條之刑事化義務，並訂立「實質性懲罰」（substantial penalties），避免流於形式化。換言之，若國際社會逐漸形成共識，即海纜保護不能只是單純的原則性規範，應升級為具體而有效的法律制度。
本次修法正是此國際趨勢的具體體現，在提高破壞成本方面，修法後亦處罰過失犯，並加重處罰類型與刑度，這不僅符合《聯合國海洋法公約》第 113 條，亦符合「國際電纜保護委員會」所強調的「實質性懲罰」原則。國際上，美國等國透過外交壓力，經常要求「權宜船旗國」遵守 「國際電纜保護委員會」與「國際海事組織」（International Maritime Organization, IMO）的決議，並對可疑船舶展開調查、起訴甚至撤銷船籍（de-flagging），藉此提高破壞行為的成本。[4]
二、國際實踐與趨勢
在制度落實上，國際組織在海纜安全的保障已逐漸走向多層次規範與跨境合作。
在歐盟，2022 年通過的《關鍵實體韌性指令》（Critical Entities Resilience Directive, CER Directive, 2022/2557）[5]以及《網路與資訊系統2.0指令》（NIS2 Directive, 2022/2555），將電信與海纜納入跨境關鍵基礎設施的保護範疇。兩部指令不僅要求會員國強化風險評估與事故通報，還建立了跨境協作與標準化作業程序，體現「跨境安全即共同安全」的理念。這些規範顯示，單一國家的國內法不足以保障電纜安全，必須依賴區域層級的制度化合作。
北約方面，2023 年設立「海底基礎設施協調單位」（Undersea Infrastructure Coordination Cell），[6]專責跨國情報共享與修復演練，並推動軍用與民用修纜船的協同合作。這代表軍事組織已將電纜視為戰略資產，並嘗試將民間產能納入軍事規劃之中。
三、導入新興科技與區域安全合作
區域安全合作與新興科技的導入，將是我國建構海纜防護的長期戰略支柱。台日、台美之間均有電纜登陸點相連。若能建立跨國監測與通報機制，不僅能強化我國的防護能力，也能將海纜安全納入印太安全對話的制度架構中。
在應對灰色地帶行動上，國際揭露與輿論戰將成為戰略工具。我國可結合「自動辨識系統」、衛星與開源情報（OSINT），蒐集並公開可疑行動，將其推向國際平台，形成輿論壓力，削弱對手的「合理否認」空間。這不僅能增加行動成本，也能將海纜安全議題國際化，避免被視為孤立的兩岸問題。
科技發展則是支撐長期防護的基礎。隨著 AI、大數據與衛星技術的進步，智慧化監測系統可望實現即時偵測與早期預警，使我國能在資源有限的情況下提升效率。同時，單純依賴海纜勢必存在單點風險，因此，發展低軌道衛星（Low Earth Orbit, LEO）作為通訊備援，將是強化資訊韌性的關鍵。這樣的「雙軌系統」能在電纜受損時提供替代方案，確保台灣在戰時或突發狀況下維持最低限度的通訊能力。
[1] 〈海纜七法：強化海纜保護、確保民生服務、提升國家安全〉，《行政院》，2025年9月18日，https://reurl.cc/vL9Ekj。
[2] 〈台灣每年平均發生8起海纜斷裂 國安局揭4種人為破壞態樣〉，《公視新聞網》，2025年1月16日，https://news.pts.org.tw/article/733972。
[3] 〈宏泰58貨輪涉拖斷海底電纜 中國籍船長遭起訴〉，《公視新聞網》，2025年4月11日，https://news.pts.org.tw/article/746625。
[4] “Directive (EU) 2022/2557 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2022 on the Resilience of Critical Entities and repealing Council Directive 2008/114/EC,” European Union, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2022/2557/oj/eng.
[5] “Directive (EU) 2022/2555 on Measures for Aa High Common Level of Cybersecurity across the Union, Amending Regulation (EU) No 910/2014 and Directive (EU) 2018/1972, and Repealing Directive (EU) 2016/1148 (NIS 2 Directive),” European Union, https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2022/2555/oj/eng .
[6] “NATO Stands up Undersea Infrastructure Coordination Cell,” NATO, February 15, 2023, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_211919.htm.