軍民合作：以民間自有自營模式強化國防韌性
2025.12.05
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壹、前言
過往國防科技或任務主要都由專責的國防部或相關單位負責，但隨著民間技術、資源及訓練普及，已有不少民間企業具有足夠甚至更好的能力，可協助或代替執行國家安全的相關事務。「承包商自有自營」（Contractor-Owned, Contractor-Operated，以下簡稱COCO模式），屬於商業服務模式，由民間承包政府所需的特定服務，政府單位僅需獲取服務成果，而承包商則依合約內容執行任務。COCO模式將原本軍方及司法單位的任務轉為服務化，使其能更具效益性及彈性。
今（2025）年台北國防展上，國內民間航空公司便展示將商用小型飛機，經專業改裝使機身具備模組化能力，並搭載合成孔徑雷達及EO/IR光電設備，形成擁有情監偵（intelligence surveillance and reconnaissance, ISR）能力的空中監控平台，已具民間執行ISR任務的能力。[1]隨著臺海安全情勢日益嚴峻，不論海軍、空軍或海巡單位，都面臨比過往更大的挑戰及壓力，因此必須思考如何在混合威脅下，獲得更具彈性、韌性及有效的應對方法。
貳、安全意涵
一、灰色地帶威脅遽增
中國對臺威脅手段，已從軍事恫嚇，轉向結合準軍事與海上民兵進行「灰色地帶」行動，頻繁侵擾臺灣周邊海域，從軍艦協同海警進行擾臺演訓，到商船、漁船或科研船進行海上及海下灰色活動，都一再挑戰海軍及海巡的應對能力。目前在應對權責劃分上，主要區分為軍事及執法，因此在灰色地帶侵擾加劇下，海巡單位除了平時海上邊防、護漁、走私及環境執法外，在必要時亦須與海軍進行協同跟監任務。
中國亦假借護漁及科研名義，在臺海周邊及外離島進行灰色地帶活動，長時間滯留、大量聚集、進出限制水域或於海底電纜上方的活動逐步變成常態。此外，近期亦有小型快艇或橡皮艇登陸臺灣沿海，例如今年2月中國6艘大型漁船釋放29艘小舟闖入東沙海域，同時海警船也多次闖入限制水域干擾海巡署執法；[2]同月中籍貨輪刻意在臺南外海拖錨，拉斷臺澎三號海纜；[3] 5月兩起小型快艇/橡皮艇闖入本島沿岸。[4]
中國這類持續性的低強度，但高頻率的侵擾，對海巡人力、艦艇妥善率與後勤補給形成壓力，同時也造成海巡執法時所帶來的法律風險。例如2024年的中國無註冊快艇進入金門限制水域，在海巡追捕過程中，快艇翻覆造成傷亡，雖然後續海巡人員獲不起訴，但臺灣仍對中國罹難者家屬進行賠償。[5]事件雖未持續擴大，但對於第一線執法的海巡人員恐已造成心理壓力，也可能導致後續執法力度上趨向保守，因此在這樣持續性對抗的壓力下，更應跳脫框架尋求民間協同海巡及海軍執行任務，提高執行效益，並分擔裝備消耗。
二、防衛韌性下的優勢
面對中國以低強度高頻率的灰色地帶行為，臺灣若持續依賴正規海巡艦艇與海軍兵力應對，在設備消耗性上將遠高於中國運用漁船、科研船或快艇，因其民間成本遠低於海巡、海軍的大型艦艇。惟臺灣必須確保的是執法正當性，因此形成嚴重的不對稱。同時，對抗灰色地帶的「影像蒐證」已成為另類武器，臺灣目前並沒有全天候的空中或海上影像監控和即時辨識能力，在面對中國船隻不定時的刻意行為，臺灣容易出現情報和蒐證不足的問題。
但政府採購流程冗長，整個流程到接裝，其技術早已不是當時最新的技術；反觀民間廠商為爭取合約，會持續更新技術設備、通訊、資訊整合平台甚至是AI模組。透過COCO模式導入長滯空有∕無人機與海上監測平臺，建立長時監控和即時辨識。將民間能量納入國防及國安中，形成軍民協同，才能完善防衛韌性網絡。
參、趨勢研判
國外使用COCO模式已有一段時間，主要執行平時的情監偵任務、訓練、後送、後勤維保等任務。這些事務由民間承包後，政府單位僅需得到相應的服務即可，其餘人員訓練、載具維保、責任承擔等，都由承包公司負責，不僅能降低政府單位的預算支出，甚至為因應市場競爭，在設備選用上，會保持較好的軟/硬體。COCO模式的專業承包服務，在其他西方國家也已開始將其列入政策，並應用在國家安全上，例如歐盟及澳洲。以下列舉國外在執法及軍事用途的COCO模式運用。
一、COCO模式於執法領域的應用
（一）美國
在COCO模式上，美國的COCO模式發展得相當早，最早可追溯至2000年及2001年執行緝毒及反恐的情監偵任務，隨著民間企業技術發展，美國有多個執法機關與承包商有簽約服務，例如海關及邊境保護局（U.S. Customs and Border Protection, CBP）[6]，以及海岸警衛隊（United States Coast Guard, USCG）。[7]從這兩個單位來看，民間企業除了承包飛機執行ISR任務外，因無人機快速發展，2024年6月USCG與Shield AI簽訂合約，總價為1.98億美元，合約日期至2029年，期間Shield AI承攬USCG的艦載無人機全天候ISR任務，包含V-BAT無人機部署、操作、組裝、維護及人員，且每日飛行時數至少為12小時。[8]
（二）澳洲
澳洲的海上邊境司令部（Maritime Border Command）為澳洲民事海事安全機構，等同臺灣的海巡單位，其機隊主要外包給民間航空承包商，利用民間空中資產並加裝監偵設備，為海上邊境司令部執行不同類型的空中任務，維持澳洲海域安全。該司令部租賃空中機隊，包含10架配備專業監偵設備的達梭8型定翼機，每年提供13,500至15,000小時的飛行時間，合約內容包含飛行員、設備操作員、觀測員及飛機的所有地勤和維保。此外，該單位也承租一架貝爾412直升機和松鼠直升機（Squirrel helicopter），其合約同樣包含人員、監偵設備、維保等，每年的合約飛行時數為1,250至2,200小時。[9]現行最新的合約，由民間承包2架具備ISR能力的改裝直升機，為期8年共2.5億美元。[10]
（三）英國內政部
英國早在2006年前便有感於公部門的搜救能力受到預算規模與其他條件限制，無法有效執行其搜救任務，因而於2006年宣布一輪新的政府採購服務案，並於2012年開始逐步推動，現在的英國直升機搜救服務基本上是由民間公司承包。[11]
2023年時PAL Aerospace公司承包英國內政部，2024年10月29日至2026年1月31日的海上情監偵服務，服務內容包含改裝型達梭8型定翼機（架數及飛行時數未公開）、機組人員（飛行員、操作員、觀測員、執法人員）及地勤維保，承包公司亦負責作戰圖像平台（AIMS-C4），即時情資回傳及決策指揮鏈。為期1年3個月的合約總價為3,392萬英鎊，約新臺幣13.57億元。[12]
（四）歐盟邊境與海岸警衛隊（Frontex）
早在2015年歐盟Frontex就已與五間航空公司，簽訂陸上及海上有人機情監偵服務，每家承包商必須至少執行400小時的飛行時間。至2019年則選定4間航空公司，執行陸上及海上情監偵服務，合約時效為1年6個月，總價格約600萬歐元，依當年匯率約為新臺幣2.01至2.07億元。2023年，Frontex與兩間民間公司，簽訂新的陸上及海上有人機監偵合約，合約為期2年（可自動續約），其內容包含至少400小時的飛行時數，合約總價1,400萬歐元，約新臺幣4.9億元。[13]
二、COCO模式於軍事領域應用
COCO模式的軍事應用相比執法應用更為廣泛，尤其現今無人系統盛行，若要由軍方培訓出一批專業操控無人系統的人員，則需耗費系統建置、維保及培訓的成本，尤其以軍事用途來看其亦須考量到執行任務時發生意外的隱性風險成本。
在2022年時美國海軍即以試驗性質，在波斯灣（Arabian Gulf）部署多艘無人船形成海上網絡，進行影像監控、異常船隻航線動向及資料收集，強化美海軍在該地區的感知能力，資料收集也能累積供作戰中心使用，同時大部分的無人船都是以COCONO（Contractor-Owned, Contractor-Operated, with Navy Oversight）模式，也就是民間承包商在美國海軍監管下進行操作。[14]
除了情監偵外，2022年美國空軍也與亨廷頓英格爾斯工業（Huntington Ingalls Industries, HII）簽約，為美國駐歐洲及駐非洲空軍進行為期16個月的空戰訓練，由HII擬定訓練計畫，其中包含與當地政府、司令部及相關單位的協調整合，HII也與合作夥伴向美國空軍提供A-4天鷹式（Skyhawk）攻擊機，作為假想敵，並由HII及合作夥伴提供駕駛人員。[15]從美國來看，COCO模式的軍事應用是相當靈活且多元，且隨著無人系統的蓬勃發展，美國也開始擴大徵求COCO模式的無人系統承包，除了上述的無人船，無人機的COCO ISR、測繪和資料分析都包含在其中。[16]
其他國家，例如2017年加拿大民間公司也獲得「空中訓練服務合約」（Contracted Airborne Training Services, CATS），由民間公司制定專業假想敵訓練計畫，協助加拿大皇家空軍進行假想敵訓練，且原10年的承包合約，已延長至2031年。[17]
三、臺灣軍民合作的COCO模式應用
從上面COCO模式提供的各類型服務，從執法到軍事，情監偵到假想敵訓練，都顯示現行民間的技術及量能早已能為國防及國安提供協助。由於臺灣資源有限，僅依靠政府單位執行各種救災、國防、執法任務，在面對加劇的天災及中國不斷的侵擾威脅，早已面臨相當大的挑戰及壓力，且財政預算資源有限及採購流程繁瑣，都難以即時獲取最好的軟硬體。因此，依臺灣環境，COCO模式可應用於下列領域。
（一）情報、監控、偵查
臺灣目前對於周邊海域的掌控，多以陸基雷達及船艦雷達為主。雷達雖能掌握海域船隻動向，惟當需要進行辨識時，則需要靠近或依天候釋放無人機進行識別。雖然無人機能夠執行部分小範圍偵蒐，但由於其載重限制，無法搭載偵蒐範圍更大的設備，因此不論海軍或海巡署均缺乏有效大範圍的高空偵察手段。
然而，海軍或海巡署要自建機隊必須耗費龐大建置費及後續的人力維保經費，同時機載設備若要更新亦須經過一系列的採購流程，其時間上遠不及民間更新速度。因此以COCO模式，由民間廠商協同海巡及海軍共同執行ISR任務，能藉此降低建置成本、加速技術更新並減輕人力負擔，抑或結合民間衛星公司的服務，並獲取更好的執行效益。
（二）無人機操作
明（2026）年，國軍預計採購5款共48,750架無人機，雖然多數為自殺型和攻擊型，但仍有監偵型710架，規劃於明年及後（2027）年完成交付。[18]如加上軍用商規的陸用型、艦載型監偵無人機和目獲型無人機，國軍預計將擁有超過千架非攻擊型無人機。這些無人機都由軍方操作及訓練，需要長期投入大量後勤及人力成本，同時以現行採購程序無法跟無人機的技術更迭。
對此，可借鏡美國COCONO的方式，僅採購少量無人機，而多數無人機ISR任務可以在海軍監控下，由臺灣無人機廠商承包，包含操作人員、維護、資料傳輸、通訊及飛行時數等。軍方以購買服務為主，降低維護及人員成本，同時廠商為能持續獲得合約，必須持續更新技術，對國軍而言也能將技術落差、操作失誤及責任承擔風險轉嫁給承包商，相較於自行採購及維保，此模式更具成本效益與彈性。
[1] 〈有人、無人機組合 安捷航空國防展將秀台海偵搜新能量〉，《自由時報》，2025年9月16日，https://def.ltn.com.tw/article/breakingnews/5179506。
[2]〈新聞幕後／中國「環保流氓」挑釁 官員預警3擾台時機「透明戰略」反制〉，《三立新聞網》，2025年4月1日，https://www.setn.com/News.aspx?NewsID=1632956。
[3]〈「宏泰」貨輪Z字形移動、釋放錨爪勾斷海纜線 檢方起訴大陸籍船長」〉，《聯合新聞網》，2025年4月11日，https://udn.com/news/story/7320/8667764。
[4]〈「山東凱哥」乘橡皮艇插旗桃園海灘 嗨翻大陸小粉紅〉，《經濟日報》，2025年5月19日，https://money.udn.com/money/story/5603/8749844；〈陸籍父子乘快艇偷渡桃園 他辯「帶兒子來台念書」判刑8月〉，《ETtoday》，2025年8月26日，https://www.ettoday.net/news/20250826/3022420.htm。
[5]〈中國快艇越界金門翻覆2死案 台灣司法判海巡艇長、駕駛未故意衝撞不起訴〉，《法廣》，2024年8月16日，https://rfi.my/AseC。
[6]“Contractor-Owned, Contractor-Operated Aircraft (manned/unmanned) for Intelligence, Surveillance & Reconnaissance Services,” GovTribe, March 27, 2019, https://reurl.cc/7b0XjN.
[7]“The United States Coast Guard Force Design 2028,” U.S. Department of Homeland Security, May 27, 2025, https://reurl.cc/jmW7lM.
[8]“Coast Guard Awards Contract to Procure Cutter-Based Unmanned Aircraft System Capability,” United States Coast Guard, June 27, 2024, https://reurl.cc/0avo6A.
[9]“OUR AIRCRAFT,” Australian Border Force Maritime Border Command, https://www.abf.gov.au/about-us/what-we-do/border-protection/maritime/our-aircraft.
[10] “Babcock Signs New $250 Million Contract with Australian Border Force to Keep Nation Safe and Secure,” Babcock, September 17, 2025, https://www.babcock.com.au/news/babcock-signs-new-250-million-contract-with-australian-border-force-to-keep-nation-safe-and-secure/.
[11] “Bristow Emerges as Victor in UK SAR Contest,” Vertical, March 26, 2013, https://verticalmag.com/press-releases/bristow-emerges-as-victor-in-uk-sar-contest/.
[12] “Strategic Intelligence, Surveillance & Reconnaissance Special Missions Aircraft Managed Service,” Gov.UK Contracts Finder, November 25, 2024, https://www.contractsfinder.service.gov.uk/notice/a2c54da7-d249-4a79-91bb-2ec900b63455.
[13] “New Frontex contracts for aerial surveillance flights,” Abolish Frontex, November 25, 2024, https://abolishfrontex.org/blog/2023/10/02/new-frontex-contracts-for-aerial-surveillance-flights/.
[14] “Navy Developing New Mesh Network of Robo-Ships Enabled by Sensors, AI and the Cloud,” Defense Scoop, October 13, 2022, https://defensescoop.com/2022/10/13/navy-developing-new-mesh-network-of-robo-ships-enabled-by-sensors-ai-and-the-cloud/.
[15] “HII Concludes COCO Air Combat Training Mission with USAFE-AFAFRICA,” Airforce Technology, March 4, 2022, https://www.airforce-technology.com/news/hii-coco-air-combat-training/?cf-view.
[16] “Enhancing Battlefield Intelligence: Contracted Uncrewed ISR Services with Aerosonde® UAS,” Textron System, September 10, 2024, https://www.textronsystems.com/our-company/news-events/articles/news/enhancing-battlefield-intelligence-contracted-uncrewed-isr.
[17] “With F-35 Deal Pending, Top Aces Prepares for More Advanced Adversary Training,” Skiesmag, July 7, 2022, https://skiesmag.com/news/f35-deal-pending-top-aces-prepares-more-advanced-adversary-training/.
[18]〈國軍明年起大買5款48750架無人機有進度！軍備局27日辦徵商說明會〉，《自由時報》，2025年11月24日，https://def.ltn.com.tw/article/breakingnews/5256086。