中國推動促進商業太空發展之政策
2025.12.19
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壹、前言
2025年11月25日，中國國家航天局發布《國家航天局推進商業航天高質量安全發展行動計畫（2025—2027年）》文件，[1]旨在進一步推動與規範商業太空發展。「新太空」[2]（New Space）時代裡，太空場域進入門檻大幅降低，過往僅有大國國家機構有能力參與的太空領域，目前中小型國家、新創企業、學術研究機構都已能積極參與活動。
在當前的國際太空競逐上，「新太空」時代不僅在科學研究、商業模式上產生重大影響，在國安與國防的領域，更因太空場域的高度兩用性，使得這些新興行為者的重要性也大幅增加。其中，美國的「太空探索公司」（Space Exploration Technologies Corp.，又稱「Space X」，以下以Space X代稱之）甚至更成為太空領域不可或缺的發射及通訊服務供應商，是美國在太空領域能持續領先中國的關鍵要角。
在此狀況下，中國進一步推動強化其商業部門、以強化與西方在太空領域的對抗能力，是必然的發展方向。儘管中國本身的體制與政策指導方向，實際上對創新有一定程度的負面影響，仍可注意中國高度重視相關太空新創企業的發展，並嘗試透過政策的推出，進一步使其整合、強化中國的國家計畫與軍事能力。
貳、安全意涵
一、中國推出政策指導促進商業太空發展
《國家航天局推進商業航天高質量安全發展行動計畫（2025—2027年）》文件，是一份對未來商業太空能力發展規劃的藍圖與指導方針。中國航天局希望讓商業太空在2027年時，能在產業生態上「高效協同、科研生產安全有序」、在產業規模上「顯著壯大，創新創造活力顯著增強」、資源能力「實現統籌建設和高效利用」、治理能力則「顯著提升，基本實現商業航天高品質發展」。
整體而言，文件規劃透過以下措施推動商業太空發展：
（一）透過以下三措施增強創新能力：1、將中國的國家級民用航太研究計畫與基礎研究、競爭性開放予商業航太行為者參與；2、將中國的國家投資成果大規模商業化應用；3、建立「中國商業航天促進會」以及不同科技領域之技術創新中心等平台。
（二）將嘗試強化能力與資源的運用效率，如規劃向商業航太行為者開放國家級設施如測控站、火箭發動機試車台等設備，並且在基礎設施如太空發射場等層面進行公私部門的整合發展，以及建立統一與共享的航太標準，強化系統互通性。此外，也將制定商業衛星發展的各種政策、規範，並且應對太空垃圾，以及建立商業衛星數據的共通平台等。
（三）中國也將改善產業結構，支持低成本、重複使用的火箭與低軌衛星星座的建設，強化商業太空的新領域如太空製造，軌道上維護、資源開發利用等領域，並設立「國家商業航天發展基金」、鼓勵商業行為者參與中國的國家太空任務，並協助這些公司國際化。
除此之外，行業管理如法規的完善、市場准入機制、賠償責任，以及安全監管措施等，也都是中國航天局在此份政策文件提及之重點。
二、商業太空能力在「新太空時代」扮演關鍵角色
近年，美國為首的西方國家，高度依賴「新太空」時代出現的太空新創產業，以此方式重新強化原有以美國國家航空暨太空總署（National Aeronautics and Space Administration, NASA）為首的航太機構。「新太空」產業中最知名的，即為美國的Space X。經歷多年的發展，Space X不僅成為美國與西方各國在太空發射上的主力，其「星鏈」（Starlink）低軌通訊衛星星座已有超過800萬全球用戶，[3]更在烏克蘭戰爭中扮演了支撐烏國韌性與軍事作戰的重要角色，Space X也為國安、國防等專業政府用戶提供了「星盾」（Starshield）系統，並且在火箭的回收再利用，以及美國NASA重返月球、前進火星的「阿提米斯計畫」（Artemis program）中，屢有科技研發與運用上的驚人突破。[4]
在2024年共計259次的全球火箭軌道發射紀錄中 就有134次是由Space X發射之「獵鷹9號」（Falcon 9）、及「獵鷹重型」（Falcon Heavy）兩種運載火箭，這不僅遠高於該公司於2023年的96次發射，也遠遠超過中國以舉國之力推動、在2024年進行的68次發射。考量紐西蘭的13次發射，實際上也是由來自於美國的太空新創「火箭實驗室」（Rocket Lab）的「電子號」（Electron）火箭所進行，[5]可說商業太空新創在西方已大幅度主導太空科技的發展，更展現了遠超過中國舉國體制的能力。
在與國家太空機構密切合作的同時，西方商業太空產業也逐漸建立起新的商業模式，不管是「新太空」衛星星座的低成本、大量部署帶來產業行為的徹底改變，或是小型運載火箭、「商業共乘」發射模式等皆然，這些也都是中國在發展商業太空的同時、可能學習的方式。
中國的商業太空發展可回溯至2014年11月、中國國務院的「60號文件」；該文件明確提出「鼓勵民間資本參與國家民用空間基礎設施建設。鼓勵民間資本研制、發射和運營商業遙感衛星。[6]引導民間資本參與衛星導航地面應用系統建設」，這可說是中國在國家政策方面推動商業太空發展的開始。[7]近年，中國的商業航太公司也正大力嘗試與Space X類似之發展方向，除了目前正由中國中央出資的「中國衛星網絡集團有限公司」（China SatNet）所推動之「國網」，以及「上海垣信衛星科技有限公司」推動之「千帆星座計畫」等低軌通訊衛星星座計畫外，中國的商業航太公司也正推動多個可回收運載火箭計畫。[8]值得注意的是，長期以來太空的高度軍民兩用性，在中國長期強調「軍民融合」的背景下更為凸顯。2025年11月25日，中國商業航太公司「凌空天行科技」在近期日中嚴重衝突的情勢下，發布宣傳影片、模擬多枚「馭空戟-1000」極音速（hypersonic）飛彈襲擊日本；根據該公司影片宣稱，「馭空戟-1000」射程約1,300公里，火箭助推發射後，可注意到應具有「乘波體」（waverider）滑翔載具設計之彈頭脫離，並點燃衝壓發動機進行動力巡航，該公司並宣稱其成本極低，容易大量生產。[9]
參、趨勢研判
一、中國商業太空與國家計畫將進一步整合整頓對抗美國
近年，美中太空競爭日趨激烈，不論在「新太空」時代、未來太空產業國際規範標準的建立與監管，還是「太空軍事化」的對抗，抑或是在登月、前往火星發展上的對抗，均可說是「新太空競賽」。[10]在此脈絡下，各國逐漸「站隊」、形成陣營對抗的態勢，美國更是集中中俄以外較具備太空能力的主要國家。[11]
在這樣的太空競賽中，儘管當前美國傳統軍工大廠的能力、在太空上也顯現其所遭遇之困境，然而在Space X等民間新創的協助下，美國與西方仍展現出無與倫比的太空能力；除了前述的衛星星座服務、太空發射能力，以及重返月球與遠征火星的「阿提米斯計畫」外，包含未來國際太空站（International Space Station）退役後的替代系統在內，民間商業太空產業與國家太空機構的交互合作，幾乎可說是西方太空發展的未來必然趨勢，也是中國嘗試仿效以強化與美國對抗的重要項目。
考量中國的企業都必須設有黨支部，一定程度上都受中國共產黨控管，這些商業太空公司實際上難以被視為真正的「私人企業」，因此在這些產業有一定程度的發展之後，進一步與中國國家太空計畫整合，實是預期之方向。不過，由於中國的這些太空企業、不論是中共的直接控制、還是可能來自於「航天科工」或「航天科技」的資金與人才，其實都具備相當程度的官方色彩，這項政策的出現可能更進一步代表中國在整頓其武裝部隊與軍工之後，將進一步把與高度軍民兩用的商業航太產業，與國家完全控制的軍工體系進行整合。考量中國軍工體系在近年與解放軍指揮階層屢遭清洗，太空作為高度軍民兩用的領域，中國的國家太空單位實際上在近年也遭遇問題，[12]因此引入商業太空部門以改善發展狀況，並不令人意外。
然而，在整體美中競爭的脈絡，以及中國的體制中，商業太空的發展，乃至於其與國家太空計畫甚至軍工的整合，仍有多項問題需要面對，如在與美國的對抗下、先進半導體的取得，乃至於中國的體制如極權體制、對科技業及創新的高度控制，實際上在需要獨立性的商業太空而言，可能將有負面的不利影響。[13]
二、進一步以「商業太空」作為對外發展中國影響力的先鋒
長期以來，中國的國家太空能力，在其「一帶一路」等核心對外專案中，原就扮演重要角色。中國國務院2016年5月的《國家創新驅動發展戰略綱要》，以及《關於加快推進「一帶一路」空間資訊走廊建設與應用的指導意見》等文件中，中國政府就要求發展太空經濟、產業鏈並運用此能力，向國際推廣中國平台，並且在沿線國建立「空間資訊走廊」。
在此種情況下，對外輸出太空科技，甚至從衛星設計、生產、到發射都由中國高度協助，但在受援助國本土慢慢建立研發製造能量、「手把手」提攜這些國家的太空能力，是中國近年強化運用的對外手段，與巴基斯坦與埃及等國的太空合作即是重要案例。其中埃及更是美國對外重要的軍事援助國，而中國也規劃在非洲大陸建造遙測衛星網路，以支持其「一帶一路」計畫。[14]而中國在海外建立的太空地面活動，如在阿根廷內烏肯（Neuquén）地區所建立的深太空地面站，更因實際上由解放軍進行操作、同時中國更對此地面站擁有完全主權、嚴重挑戰當地國的主權、更引發居民不安與殖民主義疑慮。[15]
未來一旦中國商業太空能力逐漸成熟，並與其國家太空計畫更進一步整合後，勢必亦有益於前述作為。相較於中國官方的航天局活動，商業太空公司在對外上，勢必扮演更低調、更不具敏感性的角色，亦利於在海外爭奪新興太空服務市場，透過太空場域延伸中國的影響力，同時若商業太空能力在未來更進一步與中國的國家太空計畫，甚至軍事活動結合，則這樣的海外影響力拓展，更無異於為中國的國家航天局、關鍵國企如「航天科工」與「航天科技」，以及共軍的活動提供更良好的掩護。
三、透過軍民融合途徑強化太空與軍工的低成本發展方向
前述中國商業太空公司之「凌空天行科技」的「馭空戟-1000」，儘管其研發、生產能力、成本節省的程度，與實際上的飛彈效能，都必須在後續觀察評估，才能確認是否僅為宣傳，然類似的宣傳已揭示了這些「民企」在未來甚至進一步踏足、協助軍工產業降低成本與研發的可能性。
近年各項戰例不論烏俄戰爭，還是以哈衝突爆發後、西方盟國在紅海護航對抗葉門青年運動（Houthis）組織的任務，都顯示了低成本打擊彈藥正逐漸形成戰場上不可忽視的力量。單就烏克蘭戰爭而言，俄羅斯所大量採用的伊朗製大型自殺無人機「見證者-136」（Shahed-136，俄軍使用型則稱為「Geran-2」）就是一良好代表，儘管對於先進的防空系統而言此目標並不難以對抗，然這種系統單位成本每枚約僅35,000美元，[16]難以使用單枚造價數十萬、甚至上百萬美元的西方先進防空飛彈進行攔截，同時這樣低成本的大量彈藥投入，也可消耗原本存量就少的先進防空飛彈。因此現代戰場上，對抗這些裝備的廉價攔截器，已成為西方國家當年的發展重心。
商業新創公司的進入，的確可能如同西方國家般、進一步降低火箭、航太等領域的研發、生產與操作成本，前述美國Space X等太空新創取得的驚人成就也來自於此。是故，雖然「凌空天行科技」的宣傳影片是否具備可信度仍待觀察，但進一步透過商業航太公司的進入，降低太空發展以及彈道飛彈，甚或極音速系統的造價，則是可能發展方向，宜持續關注並針對後者建立廉價對抗手段，有其高度必要性。
[1] 〈關於印發《國家航天局推進商業航太高品質安全發展行動計畫（2025—2027年）》的通知〉，中國航天局，2025年11月25日，https://reurl.cc/QVVReM。
[2] 一般而言，「新太空」一詞主要意指在2010年代後，太空領域不再只有美、俄、中等太空大國的國家機構主導，民間太空新創企業開始逐漸進入市場，藉其創新研發、降低成本的能力，並可與國家太空機構互相輔助，大幅強化其競爭優勢。資料來源：“New Space: the Strategic Challenges of Space Privatization,” Institut des hautes études de défense nationale, May 19, 2025, https://ihedn.fr/en/notre-selection/new-space-les-defis-strategiques-de-la-privatisation-de-lespace/; Robert Murray, “The NewSpace Market: Capital, Control, and Commercialization,” Atlantic Council, April 27, 2023, https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/issue-brief/the-newspace-market-capital-control-and-commercialization/.
[3] Chris Forrester, “Starlink Reports 8m+ Customers,” Advanced Television, November 7, 2025, https://www.advanced-television.com/2025/11/07/starlink-reports-8m-customers/.
[4] Robert Z. Pearlman, “Space X Launches Starlink Satellites on record 32nd flight of Falcon 9 Rocket (video),” Space.com, December 9, 2025, https://www.space.com/space-exploration/launches-spacecraft/spacex-starlink-6-92-b1067-ksc-jrti; “Starship’s Eleventh Flight Test,” Space X, October 13, 2025, https://www.spacex.com/launches/starship-flight-11.
[5] Jeff Foust, “SpaceX launch surge helps set new global launch record in 2024,” Space News, January 1, 2025, https://spacenews.com/spacex-launch-surge-helps-set-new-global-launch-record-in-2024/.
[6] 〈國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見〉，《中國政府網》，2014年11月26日，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2014-11/26/content_9260.htm。
[7] 吉林日報，〈1到41，探尋長光衛星的企業發展密碼〉，《人民網》，2022年3月1日，http://jl.people.com.cn/BIG5/n2/2022/0301/c349771-35154753.html。
[8] 許珮絨，〈中國發展可回收火箭航太進步飛速 能追得上SpaceX？〉，《聯合報》，2025年4月8日，https://vip.udn.com/vip/story/122870/8647943；張漢驊，〈藍箭航天可回收火箭 測試失利〉，《工商時報》，2025年12月4日，https://www.ctee.com.tw/news/20251204700152-439901；德聞，〈中國航天「雙喜臨門」：天問二號發射與箭元火箭回收成功〉，《德國之聲中文網》，2025年5月29日，https://p.dw.com/p/4v8ur。
[9] 陳成良編譯，〈針對高市早苗？中國「極音速飛彈」模擬攻日 畫面鎖定名古屋〉，《自由時報》，2025年11月27日，https://def.ltn.com.tw/article/breakingnews/5260063；廖士鋒，〈大陸民企研製出超音速飛彈 模擬影片瞄準「這國家」〉，《聯合新聞網》，2025年11月29日，https://udn.com/news/story/7331/9171582。
[10] 儘管太空競賽（Space Race）一詞，多指1950年代至1970年代間，美蘇兩強在太空發展上的激烈對抗，然近年美中間的太空競逐，已被視為是新的太空競賽。請參閱Edward Helmore, “‘We’re in a Space Race’: Nasa Sounds Alarm at Chinese Designs on Moon,” The Guardian, January 2, 2023, https://www.theguardian.com/science/2023/jan/02/china-moon-nasa-space-race.
[11] Marc Julienne and Paul Wohrer, “Racing to the Moon: China’s Lunar Exploration Program in Competition with the United States,” Institut français des relations internationals, October 27, 2023, https://www.ifri.org/en/external-articles/external-publications/racing-moon-chinas-lunar-exploration-program-competition.
[12] 古莉，〈中國火箭太空解體700多塊威脅1,000多顆衛星和其他物體〉，《法廣》，2024年10月8日，https://rfi.my/Arao。
[13] Marc Julienne, “China in the Race to Low Earth Orbit: Perspectives on the Future Internet Constellation Guowang,” Institut français des relations internationals, April 27, 2023, https://www.ifri.org/en/papers/china-race-low-earth-orbit-perspectives-future-internet-constellation-guowang.
[14] Arushi Singh, “Why is China Giving Satellites to Egypt?” Geopolitical Monitor, September 13, 2023, https://www.geopoliticalmonitor.com/why-is-china-giving-satellites-to-egypt/; Lucas Winter, “New Milestone in China’s Support for Egypt’s Space Program,” United States Army Transformation and Training Command, April 1, 2023, https://oe.tradoc.army.mil/product/new-milestone-in-chinas-support-for-egypts-space-program/.
[15] Cassandra Garrison, “China’s Military-run Space Station in Argentina Is a ‘Black Box’,” Reuters, January 31, 2019, https://www.reuters.com/article/us-space-argentina-china-insight-idUSKCN1PP0I2/; Erin Watson-Lynn, “The Gravity of China’s Space Base in Argentina,” The Interpreter, June 9, 2020, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/gravity-china-s-space-base-argentina.
[16] Neil Hollenbeck, et.al, “Calculating the Cost-Effectiveness of Russia’s Drone Strikes,” CSIS, February 19, 2025, https://www.csis.org/analysis/calculating-cost-effectiveness-russias-drone-strikes.