庫克群島與紐西蘭關係之觀察
2025.12.19
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壹、前言
今（2025）年11月8日，中國「大洋號」科考船完成與庫克群島（Cook Islands）首次聯合科考後，[1]於11月8日至9日在庫國最大島—羅拉湯加島（Rarotonga）的阿瓦蒂烏港（Avatiù Port）開放民眾參觀。計有庫克群島總理布朗（Mark Brown）、外交與移民事務協理部長阿瑪（Tukaka Ama）、中國自然資源部副部長孫書賢、中國駐紐西蘭（庫克群島、紐埃）大使王小龍等官員出席。[2]中國與庫克群島進行聯合科考之目的在於探索海底礦藏，其依據為布朗於今年2月訪問中國時，與中國國務院總理李強簽署的四項文件之一。[3]
貳、安全意涵
庫克群島雖然是主權獨立的國家，但與紐西蘭自1966年起維持「自由聯合」（free association）關係，意即庫克群島放棄國防與外交自主權換取紐西蘭的經濟援助，對於影響庫克群島與紐西蘭的議題應在合作與磋商之基礎上解決。[4]然而，布朗與李強簽署文件前並未諮詢紐西蘭（New Zealand）政府，造成中國勢力得以進入庫克群島，使得影響紐西蘭的議題未在合作與諮商上之基礎解決，造成紐西蘭無法諒解。[5]
庫克群島持續成為中國著力點
2025年10月13日，紐西蘭外交部長彼得斯（Winston Peters）致函庫克群島總理布朗，表示因信任尚未恢復而再度暫停支付1,820萬紐元（約3.2億新台幣）之補助款。這是自今年6月因紐西蘭感知對庫克群島的信任受損而首次暫停支付2025年下半年之補助款後的最新發展。[6]若再加上紐西蘭額外暫停支付之款項，庫克群島原可獲得的補助款共計短少2,980萬紐元（約5.3億新台幣）。[7]在紐西蘭分別於6月與10月兩次暫停支付補助款，並擴大不補助的範圍與金額後，庫克群島仍然於11月偕同中國進行海底礦藏探測。這顯示紐西蘭的經濟施壓並未奏效，而中國勢力得以繼續利用庫克群島為支點進入南太平洋。
參、趨勢研判
一、庫克群島與紐西蘭的雙邊關係近期恐難恢復
如前所述，在紐西蘭連續以暫停支付補助款施壓的情況下，庫克群島仍不願修補與紐西蘭的關係，反而履行與中國進行探勘海底礦藏的約定。庫克群島之所以不顧紐西蘭的感受，執意與中國深化雙邊關係的一個重要原因是中國提供了相當數量的經濟援助，在某種程度上緩和、甚至抵銷了紐西蘭補助款短少所帶來的衝擊。就短期而言，中國在《經濟與科技合作協議》的項目下贈與庫克群島2,000萬人民幣（約8,800萬新台幣），而在其餘三個項目下一次性贈與400萬美元（約1.2億新台幣）。[8]就長期而言，從2008到2022年，中國支付1.12億美元（約30.36億新台幣）援助庫克群島的基礎建設。[9]固然，我們不能單以經濟因素判斷庫克群島的未來走向，但在中國援助持續不斷地挹注下，已經出現裂痕的庫克群島與紐西蘭雙邊關係在近期內恐難癒合。
二、庫克群島事件應不會擴散
除了庫克群島，紐埃（Niue）是另一個與紐西蘭具有「自由聯合」關係的國家。有鑑於中國勢力已進入庫克群島，且不受紐西蘭施壓的影響，為了防止中國將紐埃作為下一個目標，紐西蘭開始鞏固與紐埃的雙邊關係。紐西蘭總理盧克森（Christopher Luxon）於今年11月13日與來訪之紐埃總理塔格拉吉（Dalton Tagelagi）發表《政治宣言》（Political Declaration），[10]除再次確認兩國自1974年以來的「自由聯合」關係外，並在庫克群島的前車之鑑下強調信任與開誠布公之溝通。此外，該宣言明確指出兩造不會與第三國進行任何足以損害這項宣言的活動、協議或安排。 因此，紐西蘭已對庫克群島事件進行損害控管，應不致擴散至紐埃。[11]
三、美中在南太平洋的礦產競逐將趨激烈
從上面的敘述，似乎焦點只是庫克群島周邊的海底礦藏，主角只有庫克群島、中國與紐西蘭。然而，如果把視角放大，可以看到其實是中國與美國在爭奪海底礦藏。這就牽涉到中、美兩國勢力在南太平洋的競逐。在庫克群島與中國科考船於今年11月初進行首次科考聯合航次前，美國探測船「鸚鵡螺號」（EV Nautilus）甫在同樣海域完成為期20天的研究。[12]再把時間倒退一些，美國總統川普（Donald Trump）曾於4月24日簽發行政命令，用以挖掘國內及國際水域之深海礦藏。庫克群島屬於「第三島鏈」的範圍，中國從簽署關於海底礦產合作夥伴關係的諒解備忘錄，接著與庫克群島進行聯合科考，正持續朝挖掘庫克群島周邊海域之海底礦藏邁進。可以預見，美中兩國在庫克群島周邊海域，乃至太平洋的海底礦藏競逐將趨激烈。
[1] Laura Zhou, “China and Cook Islands Team up on Sea Survey as Rare Earths Race Expands to Oceans,” South China Morning Post, November 13, 2025, https://reurl.cc/4b6D2X.
[2] 〈「大洋號」科考船於庫克群島舉行海外首次「開放日」活動〉，《中華人民共和國駐紐西蘭（庫克群島、紐埃）大使館》，2025年11月13日，https://reurl.cc/3b6bW8。
[3] 這四項文件分別是一、《全面戰略夥伴關係行動計畫（2025～2030）》（The Action Plan for the Comprehensive Strategic Partnership 2025-2030）；二、《深化藍色經濟合作的諒解備忘錄》（Memorandum of Understanding on Deepening Blue Economy Cooperation）；三、《關於在海底礦產領域藍色合作夥伴關係的諒解備忘錄》（Memorandum of Understanding for the Blue Partnership in Seabed Minerals Affairs）；四、《經濟與科技合作協議》（Agreement on Economic and Technical Cooperation）。“Statement: Cook Islands and China Formalise Agreements to Strengthen Partnership and Cooperation,” Office of the Prime Minister (Cook Islands), February 21, 2025, https://reurl.cc/9b6YzX;〈2025 年2 月24 日外交部發言人林劍主持例行記者會〉，《中華人民共和國外交部》，2025 年2 月24 日，https://reurl.cc/GG5RZD。
[4] “Explainer: The diplomatic row between New Zealand and the Cook Islands,” Radio New Zealand, February 10, 2025, https://reurl.cc/mkYAR7.
[5] “New Zealand Halts Funding to Cook Islands over Former Colony’s Deepening Ties with China,” Australian Broadcasting Corporation, June 19, 2025, https://reurl.cc/jmro6p.
[6] Kelly Ng, “New Zealand Halts Cook Islands Funding over China Deals,” BBC News, June 19, 2025. https://reurl.cc/1kXA6Y.
[7] RNZ, “New Zealand Extends Pause on $29.8m Cook Islands Funding after China Deal,” New Zealand Herald, November 9, 2025, https://reurl.cc/7b4Q11.
[8] 關於相關協議，請見註3；“New Zealand Halts Funding to Cook Islands over Former Colony’s Deepening Ties with China,” Australian Broadcasting Company News, June 19, 2025, https://reurl.cc/R9LZRx.
[9] Areesha Lodhi, “Why a China Deal Has Set off a Cook Islands-New Zealand spat,” Al Jazeera, February 10, 2025, https://reurl.cc/OR5y39.
[10] “New Declaration Strengthens Bond with Niue,” New Zealand Government, November 13, 2025, https://reurl.cc/oKVMDD.
[11] “Political Declaration between the Prime Minister of New Zealand and the Prime Minister of Niue,” New Zealand Ministry of Foreign Affairs and Trade, November 13, 2025, https://reurl.cc/MM65Y4.
[12] Rashneel Kumar, “Cook Islands Delays Seabed Mining Decision, Extends Exploration to 2032,” Radio New Zealand, November 13, 2025, https://reurl.cc/xKpR94.