中國發布《新時代的中國軍控、裁軍與防擴散》白皮書之觀察
2026.01.05
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壹、前言
中國國務院新聞辦公室於11月27日發布《新時代的中國軍控、裁軍與防擴散》白皮書（以下簡稱《軍控》白皮書），中國外交部發言人郭嘉昆指出，此為「中國積極踐行全球安全倡議、全球治理倡議的具體舉措」。[1]旨在闡述中國在軍控、裁軍與防擴散領域的政策立場。值得注意的是，此次白皮書的發布與中國於2005年的《中國的軍控、裁軍與防擴散努力》白皮書在政治敘事上皆被置於「中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利」與聯合國成立的重要歷史節點之下，分別對應60與80周年。相較於2005年版本以傳統軍控與條約履行為核心的政策表述，本次白皮書在議題範圍、論述層次與戰略定位上已出現明顯轉變。本文除將分析本次白皮書內容之特點，並與2005年的白皮書作為對照，扼要說明其差異與意涵。
貳、安全意涵
一、白皮書重點內容凸顯中國安全思維的虛偽與雙標
白皮書內容主要針對當前國際安全形勢、中國軍控政策立場、核軍備控制及其政策、導彈等常規武器、生物安全與化學武器、新興領域的安全治理以及防擴散與科技合作等面向。其中，在當前國際安全形勢中，白皮書開宗明義地提到當前中國面臨的安全情勢「複雜嚴峻，霸權主義、強權政治與單邊主義已衝擊到國際秩序，亦使軍備競賽升溫」。[2]內容雖未點名個別國家，但實為暗指美國在印太地區強化軍事同盟與推動「延伸威懾」，並將地區緊張局勢之責任推卸給美國。
在核軍備控制及相關政策方面，白皮書重申中國嚴格履行《不擴散核武器條約》的義務，堅持「不首先使用核武器」的政策，並維持最低必要的核力量。然而，在核裁軍議題上，白皮書則一如往常地大玩文字遊戲，白皮書所謂「不追求永遠擁有核武」的表述，實際上只是空泛宣言，其內容要求「擁有最大核武庫的國家應承擔裁軍責任」，率先削減核武數量，並主張在條件成熟時，所有核武國家應參與多邊核裁軍談判。這種表述與習近平在二十大中明確提出的「打造強大戰略威懾力量體系」及近期核能力快速增長的現實形成鮮明反差。白皮書將核武數量、規模以及核子試驗數量低於美俄作為擴張核武的保護傘，強調中國將持續依照「精幹有效」原則建構核力量體系，持續強化預警、指揮控制、快速反應與生存能力，以確保核武器的安全與可靠，並作為對他國核威脅的戰略威懾手段。
在導彈與其他常規武器議題上，白皮書將矛頭指向美國，指責其以追求「絕對安全」為名，無限制推動「金穹」（Golden Dome）導彈防禦體系。[3]與此同時，白皮書卻以中國幅員遼闊與安全環境複雜為由，為自身導彈與相關軍事能力的發展進行正當化包裝，聲稱僅基於自衛防禦需求「適度」推進導彈相關技術，並反對任何危及他國安全利益的軍事部署。此種一方面嚴厲指控他國、另一方面合理化自身軍事擴張的論述方式，凸顯白皮書在導彈與常規武器議題上存在明顯的雙重標準。
在生物安全與化學武器領域，白皮書則強調中國全面履行相關國際公約，反對生化及化學武器擴散，並積極提供國際合作，但同時，中國亦從歷史與道德角度切入大篇幅指責日本從二戰結束後，將大量化學武器遺留在中國境內對中國人民和生態環境造成危害，指責日本投入不足，並敦促日本早日清除日本遺留的化學武器。在新興領域的安全治理方面，白皮書指出，外空、網路與人工智慧等新興技術應透過聯合國框架推動相關標準、規範與治理機制。白皮書並提出多項具體主張，包括反對進攻性外空軍事政策與外空軍事同盟，反對外空武器化、戰場化及軍備競賽，反對利用商業航太介入他國武裝衝突或干涉內政；同時強調網路主權，主張審慎對待武裝衝突法與戰爭法在網路空間的適用，以防止衝突升級並避免將網路空間轉變為新的戰場。[4]
在人工智慧方面，則呼籲建立人工智慧軍事應用的國際治理框架，提出《全球人工智慧治理倡議》與《中國關於規範人工智慧軍事應用的立場文件》，[5]呼籲加強相關風險預防與管控的同時，要求消弭科技壁壘。最後，在防擴散與科技合作方面，中國除說明自身在防擴散政策上的努力外，並強調非歧視的國際防擴散秩序，同時也再次抨擊發展中國家和平利用科技受到限制，並強調（中國思維的）合作共贏國際安全理念。
二、《軍控》白皮書論述由合作導向轉為戰略敘事工具
本次時隔20年中國再度發布《軍控》白皮書，面對這些年國際格局與局勢的改變，兩版本的《軍控》白皮書在內容上與論述敘事上亦存在不小差異。在內容重點上，2005年版本除聚焦於核武器與其他大規模殺傷性武器的裁軍與防擴散外，並著重於既有國際軍控與裁軍體系之維護，例如核裁軍進程、出口管制機制，以及傳統軍控與建立信任措施等議題。[6]其核心關切仍在於融入既有以條約為基礎的國際秩序，展現中國作為既有制度「參與者」與「遵循者」的姿態。而相較之下，2025年版本除延續傳統軍控議題外，則納入網路與人工智慧新興領域，主張透過制定行為準則與治理框架來規範未來安全風險，將軍控議題從武器與軍備層次，擴展至持續發展之未來科技與制度層次。
其次，在論述敘事與背後的政治動機上，兩者亦明顯不同。2005年版本整體語氣相對克制，較少直接點名特定國家，[7]重點在於呼籲各國共同推動裁軍與防擴散，強調合作與互信的重要性。而2025年版本則明顯帶有更強烈的政治意圖，不僅暗批美國破壞戰略穩定、推動軍事同盟與部署行動危害區域和平，亦公開批評日本在日遺化武問題上的消極與不負責任作為。
最後，2005年版本主要著眼於條約合規、履約責任，以及國家間的協調合作，例如推動擁核國家履行裁軍義務、強化多邊機制下的透明與互信措施，整體論述仍圍繞多邊合作與和平發展的既有框架。[8]然而，2025年版本則明顯將軍控議題與中國總體外交戰略高度進行結合，其擴大戰略敘事之架構，也展現主導國際相關規則制定的企圖，也反映中國以軍控與安全治理之名，行擴張影響力與制度競逐之實的戰略目標。
參、趨勢研判
一、中國以安全敘事整合推動中國「國家總體安全觀」的對外輸出
本次《軍控》白皮書內容與今年5月所公布的《新時代的中國國家安全》白皮書在結構上其實都傳遞了相同的訊息，在文本結構與論述邏輯上對國際社會所傳遞的訊息高度一致，即中國持續以「總體國家安全觀」為核心，將各類安全議題加以整合、擴張並對外輸出。兩份白皮書雖分屬不同政策領域，一份著眼於軍控與國際安全治理，另一份則涵蓋整體國家安全架構，但其對外之內涵皆在形塑中國作為維護國際秩序與全球安全的「負責任大國」形象，並同時將當前安全風險與區域緊張歸因於外部勢力，特別是以美國為首的西方國家。此外，《軍控》與《新時代的中國國家安全》白皮書皆非單純的政策說明文件，亦是中國企圖改變當前國際結構的戰略溝通工具。透過將軍控、國家安全、新興科技與全球治理等議題納入同一套安全敘事，中國試圖在制度與規範層次上與美國競逐，藉此削弱美國在國際安全議題上的現有地位，並為自身的軍事現代化、科技發展與對外作為提供正當性之包裝。
習近平近年陸續提出全球發展倡議（2021年）、全球安全倡議（2022年）、全球文明倡議（2023年），並在今（2025）年9月首次提出「全球治理倡議」，表面上援引主權平等、國際法治與多邊主義等普遍性概念，實質上則以中國式詮釋重新界定其內涵，並將「以人為本」與「行動導向」納入符合中國治理邏輯的全球治理框架。[9]加上12月10日中國駐聯合國代表團在聯合國總部舉辦「全球治理之友小組」啟動會議，近40個國家參加，[10]北京正在透過各種外交與國際多邊管道積極推動中國式安全觀，形塑符合中國利益的國際安全體系，而這樣的趨勢仍將逐步增強。
二、中共將持續建構新興領域國際規範以利自身戰略發展
《軍控》白皮書將網路與人工智慧納入軍控與安全治理框架，強調「引領網路安全國際治理體系建設」與「宣導建立人工智慧軍事應用國際治理框架」，彰顯中國在國際層面推動相關準則與治理框架的意圖。這也代表未來中共將持續在網路、人工智慧及其他新興技術領域，積極參與國際規範與治理框架之建構，以期在制度上取得對自身有利的解釋空間。
舉例而言，在網路空間治理方面，中國反覆呼籲各國共同維護網路空間和平安全，反對將網路空間轉變為「新的戰場」，強調尊重各國網路主權並反對網路空間軍備競賽，例如中國2020所提的《全球數據安全倡議》，但同時中國卻持續對他國進行網路攻擊與滲透等網路惡意行為。[11]在人工智慧及技術透明度方面，雖然中國主張推動AI技術的安全與合作治理，如參與全球AI安全峰會並提出《全球人工智慧治理倡議》，強調透明、合作與安全利用AI技術，但中國的實際行為卻與倡議內容相反，透過資料傳回、技術規避出口管制等手段得利。例如中國人工智慧公司DeepSeek除取得輝達大量資料並將美國用戶的資料傳輸到中國，為中國的軍事和情報提供援助外，同時在面對美國出口管制時，採取規避美國出口管制的方法，並取得大量晶片。[12]這些都顯示中國在新興領域持續運用國際規範，以服務自身長期戰略利益。這也代表著未來中共在推動新興領域國際規範與治理的努力仍將持續。在此背景下，美國川普政府對盟友關係的調整，以及「美國優先」取向所可能造成的影響，將可能進一步改變美中在國際規範與制度上的相對影響力。
[1] 〈新時代的中國軍控、裁軍與防擴散白皮書丨外交部：發佈新版軍控白皮書，是中國積極踐行全球安全倡議、全球治理倡議的具體舉措〉，《新華網》，2025年11月27日，http://www.news.cn/20251127/94ea86f9bac94169bae3c8ff28415bb0/c.html。
[2] 〈新時代的中國軍控、裁軍與防擴散〉，《中國國防部》，2025年11月27日，http://www.mod.gov.cn/gfbw/fgwx/16423994.html。
[3] 白皮書內容以「個別國家尋求絕對安全，不受限制地推進『金穹』全球反導系統，謀求在外空部署武器，嚴重威脅外空安全；推進中導系統在亞太、歐洲前沿部署，依託軍事同盟體系擴散相關武器系統及技術，嚴重破壞全球戰略平衡與穩定」，未直接點名美國。詳見註2，白皮書全文。
[4] “China’ Positions on International Rules-making in Cyberspace,” Ministry of Foreign Affairs, People’s Republic of China, October 20 2021, https://reurl.cc/xKkld5；〈新時代的中國軍控、裁軍與防擴散〉，《中國國防部》，2025年11月27日，http://www.mod.gov.cn/gfbw/fgwx/16423994.html。
[5] 《全球人工智慧治理倡議》內容重點之一在於反對美歐等國透過技術阻斷他國發展人工智慧，並要求技術共享；《中國關於規範人工智慧軍事應用的立場文件》則強調鑒於人工智慧具軍民兩用特性，已開發國家應協助開發中國家提，避免以意識形態或泛化國家安全的概念而形成人為科技壁壘，以確保各國得以共享技術發展成果並和平利用相關技術。
[6] 〈《中國的軍控、裁軍與防擴散努力》白皮書〉，《中國外交部》，2005年9月1日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zcwj_674915/200509/t20050901_7949796.shtml。
[7] 另有3次提到台灣，強調台灣問題為其核心利益，反對任何國家向台灣提供飛彈防禦；重視《化學武器公約》在台灣的實施。
[8] 有關2005年中國和平崛起相關內容與思維，可參考同年12月中國國務院所發布之《中國的和平發展道路》的白皮書。
[9] 〈一見·習近平主席首次提出「全球治理倡議」的深意〉，《人民網》，2025年9月1日，http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2025/0901/c1001-40554794.html。
[10] 〈「全球治理之友小組」在紐約聯合國總部正式成立〉，《新華網》，2025年12月10日，https://big5.news.cn/gate/big5/www.news.cn/world/20251210/21e38ab25bcb43d1b1a11570c1922602/c.html。
[11] 此外，《全球數據安全倡議》內涵亦試圖構建一套以主權為基礎、不同於西方強調開放與自由流動的數據治理框架。這不僅有助於降低國際制裁或技術封鎖對中國企業的直接影響，也有助於為中國模式的數據控制與監督提供正當性。
[12] Martina, Michael and Stephen Nellis, “Exclusive: DeepSeek Aids China’s Military and Evaded Export Controls, US Official Says,” Reuters, June 23, 2025, https://www.reuters.com/world/china/deepseek-aids-chinas-military-evaded-export-controls-us-official-says-2025-06-23/.