從十五五規劃看中國社會風險與治理方案
2026.01.16
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壹、前言
2025年10月中共20屆四中全會通過《關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（下稱《建議》）。[1]《建議》主要聚焦科技創新與經濟發展，關於社會治理的內容分量不多，但反映出當前中共對於各類新興社會問題及風險的認知與回應態度。本文梳理《建議》關於社會治理的內容，同時檢視近年中共相關重要文件、中國社會形勢發展趨勢與晚近中共相關作為，據以分析及解讀當前中共社會治理工作的方向及意涵。本文指出中共仍採取重經濟、輕社會的傾斜政策方針，無意正面回應各類社會民生需求，而是依賴社會監控與維穩手段維持社會穩定。
貳、安全意涵
一、新提「兩大奇蹟」論述，強調中共維持社會穩定的執政績效
《建議》在總論提出「續寫經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇蹟新篇章」，將社會穩定與經濟發展並列為中國發展奇蹟的重要組成；而後此一表述也持續出現在各類官方宣傳中，顯見「兩大奇蹟」應是中共當前關於經濟社會發展的新政治論述。[2]
兩大奇蹟論述透露當前中共在統治正當性上的困境。中共將社會穩定列為執政績效，說明其已經難以繼續依靠經濟成長作為執政正當性的來源。諷刺的是，2023年後中國社會不穩定程度持續維持高點，除了2025年社會抗爭事件創下2022年以來新高以外，各種新興社會反對行動也持續出現，中共在維持社會穩定上也面對艱難挑戰。[3]即便如此，十五五規劃中社會治理的比重與方向，仍然反應解決社會問題並非當前中共施政重點。
二、社會治理納入國家安全範疇，聚焦控制網路內容與青少年思想
在2020年《十四五規劃》中，社會治理仍被視為「改善人民生活品質」的內容。但此次《建議》中，「完善社會治理體系」一節（第52條）被改置於「推進國家安全體系和能力現代化」的目標下，表示社會治理已經被納入國家安全工作的範疇。在2024年中共20屆三中全會提出的《關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）中，也已經採取同樣安排。換言之，2024年後社會不穩定對中共的威脅程度已經遠高於2020年，且未來5年均被中共視為影響國家安全的風險因素。
在具體內容上，《建議》強調社會工作體制以及基層黨建，包括新經濟組織、新社會組織、新就業群體，以及基層社會治理與基層政權建設。此部分規劃仍延續中共20大以來的社會控制思路，即以基層黨組織的擴張及對社會的滲透作為主要手段。此外，《建議》中提出多項加強社會控制能力的目標，主要涉及加強網路內容及輿論控制，以及強化青少年思想政治工作兩大面向。
（一）加強網路內容及輿論控制
2025年9月起延燒的「于朦朧事件」說明中共仍難以全面控制網路輿論，同時網路空間持續出現質疑權貴濫權與體制不公的熱門議題。四中全會結束後，中共隨即展開多面向的強化網路輿論控制作為，反映當前網路批判輿論已成為中共鞏固統治與維持穩定的重要壓力。
對此，《建議》第14條「深入推進數字中國建設」提出加強人工智慧與社會治理相結合，第33條「弘揚和踐行社會主義核心價值觀」提出加強網路內容建設和管理以及文化領域治理能力、第34條「大力繁榮文化事業」提出推進新聞宣傳和網路輿論一體化管理，提高主流輿論引導能力。[4]此些內容反映出當前中共當局亟欲加強網路輿論及媒體內容管制的意圖。
隨後，中共政治局11月28日集體學習會議以「加強網絡生態治理」為主題，習近平會上稱「網絡生態治理事關國家發展和安全，要健全網絡生態治理長效機制」。[5]中共也持續強化網路輿論監控手段，並積極連結網路服務商引入AI技術應用，如2025年3月網信辦要求各大互聯網企業簽署「算法向善南寧宣言」，10月28日騰訊宣布成立「正能量算法工作專班」。[6]此外，安全部門也積極開發巡邏機器狗、AI語音辨識及針對公民的大數據分析技術。[7]12月初傳出網信辦等部門正開發網路預警系統，針對敏感內容進行即時警示並自動攔截，各地亦在加速建設輿情中心，強調在重大敏感時期做到「分鐘級處置」。[8]
（二）強化青少年思想政治工作
2025年河南許昌、湖南常寧、貴州畢節、河北遵化、廣西玉林等地，均曾出現中學學生集體抗議學校政策的學鬧事件，反映青少年世代不再無條件服從權威，並且積極表達不滿、爭取個人權益的集體性格，此類事件除了發生在校內，偶爾亦會演變為警察與學生的衝突。成為中共長期維穩的重大隱憂。[9]
當前中共對中學生抗議風潮缺乏有效控管手段，僅能透過加強各級學校的思想政治教育，試圖塑造青少年世代服從權威的性格。就此，《建議》33條「弘揚和踐行社會主義核心價值觀」提出加強和改進思想政治工作、加強青少年理想信念教育、35條「加快發展文化產業」提出引導規範網路文學、網路遊戲、網路視聽等健康發展，加強未成年人網路保護、第39條「辦好人民滿意的教育」提出促進思政課堂和社會課堂有效融合的目標。[10]此些內容說明針對青少年的思想控制也是中共當前的重點目標。
四中全會後，北京市12月15日召開未成年人思想道德建設工作座談會，習近平要求相關部門將相關工作視為「戰略性、基礎性」任務。[11]會議由中宣部長李書磊主持、蔡奇發表講話，也反映中共中央的高度重視。
三、農業問題為重中之重，兩大風險為大規模返貧與返鄉農民工
《建議》強調三農問題是全黨工作重中之重，並且提出促進城鄉融合發展，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，推動農村基本具備現代生活條件等多項目標，而關於社會不穩定風險的兩個主要議題是農村返貧致貧問題，以及農民工返鄉潮帶來的維穩壓力。
在2020年中共宣稱完成脫貧攻堅工程後，中共中央即設置5年過渡期，對脫貧縣維持既有幫扶政策。然而，近年經濟形勢提高防止返貧壓力，在《建議》27條「提高強農惠農富農政策效能」中，便提出建立常態化防止返貧致貧機制等多種措施，確保不發生大規模返貧致貧。在後續安排上，2025年12月29至30日中共中央召開中央農村工作會議，習近平在會前指示要求持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，該次會議也提出「統籌做好外出務工服務保障和返鄉就業創業扶持，促進農民工穩崗就業」的目標，說明農民工返鄉潮亦為當前政策焦點。[12]
事實上，自2025年11月起，廣東、湖南、湖北、安徽等地已提早出現農民工返鄉潮，反映城市工作機會縮減，農民工提前回鄉另謀生計的趨勢。但農村不但缺乏工作機會，農地亦可能遭到轉租而無地可耕，在「城市回不去、農村活不下」情況下，返鄉農民工不滿情緒極易蔓延。對此，2025年11月農業農村部召開「兩穩一防」會議，要求做好返鄉回流脫貧人口促就業專項行動，防止形成規模性返鄉滯鄉，同時要求各地加強對返鄉農民工的行動監控及輿情監測、排查不滿情緒以防範群體事件。[13]
四、「暢通社會流動」的重要性提高
《建議》在涉及具體社會政策方針的「加大保障和改善民生力度」一章中，提出促進就業、收入分配、教育、社會保障、房地產、醫療健康、人口發展、基本公共服務等8個領域的政策目標。但政策方針高度延續自2024年三中全會《決定》中的相關內容，並未就各類社會問題提出明確解決方案。[14]此外，該章強調以「堅持盡力而為、量力而行」作為基本原則，反映中共仍然採取重經濟、輕社會的政策資源分配邏輯，無意正面處理2023年後出現的各項次級系統逐漸崩解的趨勢。[15]
值得注意該章總論中提出「暢通社會流動渠道」，是近年來中共在社會政策上的新表述，且在十五五規劃文本中的位置有明顯調整，反映社會階層分化與機會不平等的問題受到更多重視。2024年的《決定》在完善就業優先政策部分，首次提出「促進機會公平制度機制、暢通社會流動渠道」的施政目標表述。此前，2017年中共19大報告曾提出「破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端」，2022年中共20大報告也強調「消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視」，兩者均強調解決就業層面的障礙。然而，此次《建議》將暢通社會流動置於總論部分，不但反映其重要性有所提升，也說明對於流動停滯的回應措施已經不限於就業領域。
中共對於社會流動停滯與機會不平等的重視，旨在回應當前中國社會不滿情緒的新興變化。對於政商菁英將經濟與文化資本進行隔代傳遞導致階層地位自我複製的現象，近年來中國民眾有愈來愈多的反彈。2022年「三代菸草人」成為網路熱門議題，大量網民集中批判特定國企中待遇優渥職位由家人繼承的現象，並認為這種類似世襲制度的資源隔代傳遞已經導致階級固化。此一事件也促使中共要求各國企制訂應聘迴避三代血親的規定。[16]《經濟學人》更援引此一現象，指出中國社會已經出現中下階層與菁英階層之間的新階級鬥爭。[17]
而在2025年，北京女醫師董襲瑩、內蒙籍女藝人那爾那茜接續被爆在升學與工作過程中濫用特權的事件，也引發社會輿論批判。甚至有網民調侃「好工作如同愛滋病，只能通過血液、母嬰以及性傳播」。[18]換言之，一般民眾對社會不平等現象的不滿，已經成為當前中國重要的社會風險之一。而階層流動停滯隱含的階級矛盾，更對中共社會體制與意識型態帶來潛在的挑戰。
然而，在《建議》提出的相關政策目標中，仍然聚焦在就業、收入分配、戶籍鬆綁、基本公共服務與社會保障等基本面向，並且強調「普惠性、基礎性、兜底性」的民生建設原則。就此，此些工作雖然有助改善中低收入群體的基本生存能力，卻無法遏制政商菁英壟斷經濟、文化、社會資本所產生的階級固化現象。
參、趨勢研判
一、中共經社政策側重發展轉型，輕忽社會需求，以控制維持穩定
《建議》呈現出十五五規劃的重心仍在於建立以科技創新、國內循環、實體經濟為主的經濟發展模式，而未能就實際社會需求提供系統性解決方案。相對而言，中共仍將依賴專制能力強化監控與壓制，藉以維持社會穩定。而對於網路輿論及內容的控制以及對青少年群體的思想教育，將成為未來社會控制的重點工作。
二、中下群體生存處境難改善，提高社會不穩但仍難威脅中共政權
在缺乏完整社會治理方案下，就業困難、收入降低與福利服務不足將使中國社會中的中低收入群體的生存處境難以獲得改善，並且導致不滿氛圍與社會抗爭動力難以從根源抒解，並且提高社會不穩定的程度。然而，由於缺乏組織性動員機制與政治行動綱領，社會不同群體的不滿力量難以集結，仍不足以對中共政權形成實質挑戰。
三、中國民眾對體制漸失信心，結構性社會問題將制約十五五規劃
社會民生需求無法得到滿足，已經使中國民眾對中共治理能力逐漸失去信心，並將侵蝕其對中共經濟社會政策的支持，由此形成於有悖於中共主觀期待的社會選擇。近年社會消費意願疲軟、社保參與率難以提升、婚育意願持續下降等現象，均反映此種趨勢。此種趨勢亦將限制中共在十五五規劃期間達成發展模式轉型目標的能力。
[1]〈中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議〉，《人民網》，2025年10月28日，http://politics.people.com.cn/n1/2025/1028/c1001-40591520.html。
[2] 根據《異言網》抗爭事件資料庫，2025年中國社會抗爭事件達到5014起，遠高於2024年的3592起與2023年的2960起。《異言網》，2026年1月7日，https://chinadissent.net/zh。
[3] 根據《異言網》抗爭事件資料庫，2025年中國社會抗爭事件達到5014起，遠高於2024年的3592起與2023年的2960起。《異言網》，2026年1月7日，https://chinadissent.net/zh。
[4] 同註1。
[5] 楊茜，〈中共升級監控系統，分析：難阻網絡信息流動〉，《大紀元》，2025年12月1日，https://www.epochtimes.com/b5/25/12/1/n14646439.htm。
[6] 唐兵，〈騰訊設「正能量算法專班」，高瑜：透著邪氣〉，《大紀元》，2025年11月1日，https://www.epochtimes.com/b5/25/11/1/n14627518.htm。
[7] 王月眉，〈中國安全部門的AI願景：利用人工智慧完善對社會的監控〉，《紐約時報中文網》，2025年11月5日，https://cn.nytimes.com/china/20251105/china-police-ai-surveillance/zh-hant/。
[8] 楊茜，〈中共升級監控系統，分析：難阻網絡信息流動〉，《大紀元》，2025年12月1日，https://www.epochtimes.com/b5/25/12/1/n14646439.htm。
[9] 王占璽，〈做自己與爛尾娃：中國Covid世代從巔峰到失落〉，《想想論壇》，2025年12月19日，https://www.thinkingtaiwan.net/article/100127。
[10] 同註1。
[11] 鄧寧，〈北京召開座談會，就未成年人思想道德建設傳達習近平指示〉，《香港01》，2025年12月15日， https://reurl.cc/oK3AYV。
[12]〈中央農村工作會議在京召開 習近平對做好「三農」工作作出重要指示〉，《央視網》，2025年12月30日，https://big5.cctv.com/gate/big5/news.cctv.cn/2025/12/30/ARTITQY0mvKOuk5uFrHvDxNj251230.shtml。
[13] 楊茜，〈從工廠到鄉村，大陸返鄉潮或成動盪導火線〉，《大紀元》，2025年11月25日，https://www.epochtimes.com/b5/25/11/25/n14642556.htm。
[14]〈中共中央關於進一步全面深化改革，推進中國式現代化的決定〉，《中國共產黨新聞網》，2024年7月22日，http://dangjian.people.com.cn/BIG5/n1/2024/0722/c117092-40282216.html。
[15] 王占璽，〈疫後中國大陸的社會變遷〉，《展望與探索》，第22卷第1期，2024年1月，頁55-70。
[16] 刪不掉的「三代煙草人」，揭中國的新階級鬥爭〉，《天下雜誌》，2024年9月30日，https://www.cw.com.tw/article/5132066。
[17]“A new Class Struggle is Brewing in China,” The Economist, September 23, 2024, https://www.economist.com/china/2024/09/23/a-new-class-struggle-is-brewing-in-china.
[18] 齊風獵，〈好工作就像艾滋病，只通過母嬰、血液和性傳播〉，《文學城》，2024年8月3日，https://blog.wenxuecity.com/myblog/79533/202408/2367.html。