常中有後、常後一體：以色列後備部隊編組對我國之啟示
2026.01.30
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壹、前言
內政部於2025年12月10日公布人口資料，我國出生人數再創歷史新低，[1]對國家各領域發展產生衝擊。2025年12月24日「國軍招募工作檢討會」指出，當前面臨人力問題是結構性且長期性挑戰，攸關建軍發展與整體戰力維持，須以更前瞻角度審慎因應。[2]
軍事人力獲得與儲備，始終是世界各國關切之議題，主因涉及人口多寡、人事支出與工作特性等因素，多數國家不得不採取「平時養兵少、戰時用兵多」的組織設計，以減輕平時資源負擔並兼顧戰時兵力需求。亦即，藉平時服役人員搭配戰時動員人力，同時，妥適規劃常備部隊及後備部隊的編組、裝備與訓練等機制，以達成最優化戰力組合的效能。
以色列國情與我國類似，人力資源有限而兵力需求較高。以國透過「常中有後（常備部隊中建置後備部隊）、常後一體（常後裝備力求一致）」編裝架構，[3]避免龐雜後勤體系，簡併維管人力，有利後備人力儲備、動員專長培訓與裝備維護管理，戰時迅速動員發揮戰力，可提供我國後備部隊編組與人力運用之啟示。
貳、安全意涵
一、國家人力資源變動影響
截至2025年12月底我國人口數為2,329萬9,132人，較11月減少6,953人，與2024年同期比較則減少10萬1,088人，連續24個月負成長。[4]全球首富馬斯克（Elon Musk）亦表關注並在社群媒體轉發評論貼文。[5]國內民眾也投書媒體，認為政府必須加速盤點人力缺口的替代方案。[6]少子化趨勢成為無法迴避的國安問題，亦是國人普遍的共識。
就國防人力衝擊而言，依據公開資料，國軍編現比為79.2％，其中，志願役佔76.9％、一年期義務役佔2.3％。[7]志願役預算員額16萬0,749人，[8]與人口比約為千分之6.9，比較美國、日本等募兵制國家，美國為千分之3.8，[9]日本為千分之1.9，[10]顯示國人從軍意願實屬踴躍；換言之，志願役人力或已趨近於天花板。雖然一年期義務役入營人數將逐年增加，「惟仍需時間才能逐步發揮效益，短期內對部隊人力挹注有限」。[11]
參酌美軍將部隊戰備程度區分為四個等級，其中「人事狀況」（P-level）編現比評級標準：（一）P-1戰備優良：90%以上。（二）P-2戰備良好：80%至89%。（三）P-3戰備邊緣：70%至79%。（四）P-4戰備欠佳：低於70%。[12]為避免「戰鬥效能遞減」（Degradation of Combat Effectiveness）：當編現比過低，導致官兵因疲勞產生「戰鬥壓力」（Combat Stress），進而引發提前退伍潮，[13]近年有學者建議可從組織轉型探討，[14]本文擬藉由以色列軍事編組之啟示，以提供國軍組織調整政策建議。
二、後備動員助益戰力倍增
以色列建國後歷經六次以阿戰爭，均能成功擊敗敵人，主要便是倚靠舉世聞名的動員制度。由於人口僅約970萬餘人，[15]以色列國防軍（Israel Defense Forces, IDF）平時維持常備部隊16萬餘人，但後備人力達50萬人。[16] 2023年10月7日遭加薩走廊哈馬斯武裝份子襲擊後，72小時即完成動員36萬後備軍人。[17] 顯示IDF運用較少的常備役人力，能有效培訓出3倍餘的後備人力，其整體運作機制必有獨到之處。
揆諸軍隊志願役與義務役人力絕大多數均屬中役期（3至10年）或短役期（3年以下），而長役期（10年以上）將校級軍官與士官長則屬金字塔人力結構上端，相對人數較少。亦即，多數軍人退伍後仍屬青壯年齡，渠等轉服後備役至除役年齡（我國為36歲至50歲），尚有約10至25年時間，此段列管期間即產生較豐沛的人力資源。觀察國力強大如美國也須倚靠後備人力，其常備部隊約132萬人，而後備人力約76萬人（含後備部隊、國民兵部隊），後者佔總作戰人力約37％，[18]以兼顧戰時用兵與節約國防預算。
IDF主採「常中有後、常後一體」編裝架構，於常備部隊中建置後備部隊，並力求常後部隊裝備一致。例如，第36裝甲師即是典型的混合編組精銳師，除編設常備第7、188裝甲旅、第1步兵旅、第282砲兵旅，同時轄管後備第263裝甲旅、第61步兵旅；第7、188、263裝甲旅均配賦梅卡瓦（Merkava）系列主戰坦克。另外，亦有於後備部隊中建置常備部隊者，如後備第98傘兵師主由退伍傘兵組成，除編設後備第55旅、226旅、551旅、第8237後勤群，並轄管常備第35旅、89旅、第214砲兵旅、第492通訊營。[19]
觀察此編組概念的優點，主在現役人員退伍後，即納入同性質後備部隊編管，促成上、下游一體化傳承銜接功能，進而有利後備部隊動員專長、召集複訓、裝備維保等管理，塑造高效率良性機制，有助戰時迅速擴張後備兵力與發揮動員戰力。
三、召訓與籌裝係後備建力要素
IDF秉「為戰而訓」持續進行後備軍人召集訓練，現役人員退伍3年內，每年實施軍官84日、士官70日、士兵50日召訓。[20]依其可徵兵役人力（約12萬人）推估，[21]每年須召訓約36萬後備軍人複訓。此龐大訓量，有賴各後備部隊編設約3%至5%的現役基本人力，稱之「後備部隊的核心骨幹」（The Cadre/Regular Core），負責動員人事管理、訓練規劃、裝備整備、作戰計畫、情報更新等職責。例如，3,000至3,500人的後備步兵旅，約設有100至150人現役專責人力，包括旅長（或參謀主任）、後勤軍官、軍械士、車輛維修、倉庫管理、通訊與行政人力；其餘後備人力約為2,900至3,350人，僅在年度召訓或戰爭時動員。[22]
IDF常後部隊裝備力求一致，可排除複雜補保體系困擾，並使常備部隊人員所具武器維保專長，在退伍後直接與後備部隊對接，避免多套後勤負面因素，成本效益顯而易見。反觀，常備部隊汰除裝備直接轉列後備部隊，初以為可節約預算，然衍生常後差異、維保負荷與額外經費等，以及服役所習與召訓裝備落差，恐深切影響召訓效益與後備軍人士氣。
參、趨勢研判
一、參酌各國善用有限人力資源
現代戰爭朝向自動化與無人化等先進科技發展，軍事人力精簡乃必然趨勢。例如，美海軍朱瓦特級驅逐艦排水量15,000噸，大於前一代伯克級的9,000噸，朱瓦特級編制僅147人，為伯克級編制300人的50％，主因導入高度自動化整合系統，使許多人力工作改由中央電腦自動監測，[23]我國亦宣示朝「科技取代人力、火力取代傳統兵力」方向發展。[24]
然而，少子化長期走向下，預判科技工具僅能維持平衡效果，為因應長遠人力需求，建議參酌以色列常後備部隊混合編組優點，採取政策措施如下：
（一）合理分配現役人力至常後部隊
就實際可獲得的現役志願役與義務役人力，合理分配至常備部隊與後備部隊；常備部隊主要係善用「常中有後」編組，減輕人力負荷，而後備部隊主在編設類似IDF的核心骨幹，以提供動員整備所需基本人力。
（二）檢討除役年齡充足後備人力
必須掌握少子化服役人力變動與後備人力縮減幅度，適時檢討除役年齡，以充足後備列管人力資源。例如，芬蘭國防部長哈卡寧（Antti Häkkänen）近期表示，2026年1月1日起芬蘭後備軍人年齡上限將提高至65歲（目前軍官與士官為60歲、士兵則為50歲），以因應俄羅斯威脅，預計5年內能增加約12.5萬名後備軍人。[25]
二、試行常後部隊編組調整
我國兵力結構以旅級為主要作戰部隊，假設各旅轄3至5個營，各營編制500人，編現比與國軍平均值79.2％均相同，建議試行常後部隊編組調整，再依成果逐次擴大推行，如下：
（一）試行旅級一個營改編為後備營
試行「常中有後」編組調整，在常備旅級下編設1個後備營，並使其他常備營兵力均達90％編現比，如下表：
表、旅級「常中有後」編組試行表
資料來源：作者自行整理試算；若後備營參酌IDF「後備部隊的核心骨幹」（The Cadre/Regular Core）5％比例分配，則僅需25人。
初步評估可獲效益包括：1、後備營可節約人力需求，使常備營編現比提升至戰備優良水準；2、若後備營參酌IDF以5％、25人分配，則有更多人員可補充作戰區其他後備部隊基本人力；3、常備營與後備營形成上下游人力銜接，有助穩定後備動員選充。
（二）驗證後備營相關管理作法
試行期間併同驗證各項管理作法，包括：1、後備營除召集訓練、動員演習與裝備維保等主要任務外，其餘流路時間擔任專長訓練班隊、新進人員調適教育等任務；2、常備營90％高編現比，預期出現高留營率或人事壅塞，可實施後備營人事交流；3、各作戰區常備旅係應急作戰先鋒部隊，旅內後備營編成後，可優先招募後備戰士，藉每月返營服役熟悉戰訓，必要時不待動員令，依約先期返營參加應急部署，[26]助益提升立即應變戰力。
（三）提高層級由作戰區試行驗證
在作戰區內三軍部隊均可依「常中有後、常後一體」概念試行。例如，各常備守備旅與後備守備旅由於編裝一致，各常備守備旅與後備守備旅之間，即可建立人員專長與後備動員上、下游銜接關係，以使各後備守備旅選充無虞。
三、後備召訓與籌裝配套作為
後備部隊戰時執行高傷亡、高風險任務，與常備部隊並無二致，針對各後備部隊，其上級司令部應比照常備部隊監管。建議參酌以色列後備召訓與籌裝作為，採取政策措施如下：
（一）建立後備部隊應有訓練能量
借鏡IDF編設平時基本人力，建立召集訓練、動員演習與裝備維保等必要能量，以利將現行「2年1訓」（後備營每2年召訓1次）提升為「1年1訓」（每1年召訓1次），使後備部隊戰技更臻嫻熟。而各新訓守備旅係屬後備部隊，惟兼任新兵入伍訓練致排擠召訓，可思考由各作戰區補充兵機構建立基本人力與新兵接訓能量，有利戰時接收戰耗補充人員後，執行臨戰訓練，以確保平戰任務結合。此點參照美國新兵訓練由專責訓練中心擔任，[27]而非由後備部隊或國民兵部隊擔任，即可獲印證。
（二）編設維管人力落實常後一體
在武器裝備籌獲配套措施方面，首重在後備部隊平時基本人力中編設維管人員，以承擔新裝籌建、財產會計與維護保管等責任。其次，後備部隊建案籌裝力求「常後一體」，避免常後裝備存在差異。國防部為確保後備部隊裝備達「常、後備部隊形成一體」，規劃逐年獲得武器裝備，[28]且已將後備戰力納入四大整建重點之一，[29]未來仍有待持續向立法院爭取相關預算編列，以確保常後一體目標之落實。
[1] 〈11月新生兒7946人再創新低〉，《中央通訊社》，2025年12月10日，https://www.cna.com.tw/news/aipl/202512100123.aspx。
[2] 〈梅總長：人力為建軍關鍵 前瞻因應固戰力〉，《青年日報》，2025年12月25日，https://www.ydn.com.tw/tw/News/ugC_News_Detail.aspx?ID=624471。
[3] 以色列國防軍（Israel Defense Forces, IDF）組織架構核心特徵，在於「常備與後備的高度整合」，由於以色列國土狹小且人口有限，IDF平時維持一支精簡的常備部隊，並透過「擴張型」編制，在戰時迅速動員大量後備部隊。《軍事平衡》（The Military Balance）年鑑記載IDF各師、旅級單位的常備與後備屬性。International Institute for Strategic Studies (IISS), The Military Balance 2024 (London: Routledge, 2024), pp. 358-362.
[4] 內政部戶政司，〈114年12月人口統計報告〉，2026年1月9日，https://www.ris.gov.tw/app/portal/346。
[5] 李基福，〈台灣生育率再探底 馬斯克驚呆了！〉，《自由時報》，2025年12月20日，https://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/5282551。
[6]同前註。
[7] 立法院，〈國軍編現比提升之具體方案及因應作法〉，第11屆4會期，2025年11月13日，https://ppg.ly.gov.tw/ppg/SittingAttachment/download/2025110667/11271110200051496002.pdf。
[8] 2025年度國防部公開預算書：志願役預算員額之編列數據。
[9] 美國總人口約2億4千萬人，U.S. Census Bureau. (2025). U.S. and World Population Clock. U.S. Department of Commerce, https://www.census.gov/popclock/；美國現役軍人約130萬人，Defense Manpower Data Center (2025), Military and Civilian Personnel by Service/Agency by State/Country (Updated Quarterly), U.S. Department of Defense, https://dwp.dmdc.osd.mil/dwp/app/dod-data-reports/workforce-reports。
[10] 日本總人口約1億2千萬人，総務省統計局（2025），《人口推計－2025年（令和7年）12月報－》，https://www.stat.go.jp/data/jinsui/new.html；日本現役軍人約23萬人，日本防衛省（2025），《日本の防衛：防衛白皮書（令和7年版）》，https://www.mod.go.jp/j/publication/wp/index.html。
[11]同註2。
[12] U.S. Department of the Army, Army Unit Status Reporting and Force Registration - Consolidated Policies, Army Regulation 220-1, Washington, DC: Department of the Army, 2010.
[13] Trevor N. Dupuy是現代研究戰鬥效能遞減的權威，他透過歷史數據證明，當部隊傷亡或缺員達到特定百分比（如30%）時，其作戰效能會發生斷崖式崩潰。Trevor N. Dupuy, Understanding War: History and Theory of Combat (New York: Paragon House, 1987), pp.65-71.
[14] 柯永森，〈人口負成長嚴重衝擊國軍組織結構〉，《國防安全即時評析》，2023年8月7日，https://indsr.org.tw/focus?uid=11&pid=2658&typeid=28。
[15] Central Bureau of Statistics, “Israel's Population on the Eve of 2023,” December 29, 2022, State of Israel, accessed January 20, 2026, https://www.cbs.gov.il/en/mediarelease/pages/2022/israels-population-on-the-eve-of-2023.aspx.
[16] International Institute for Strategic Studies (IISS), The Military Balance 2024 (London: Routledge, 2024), pp. 360-362.
[17] 〈72小時內動員36萬人 以軍「精準動員」是怎麼做到的？〉，《自由時報》，2023年11月2日，https://def.ltn.com.tw/article/breakingnews/4476767。
[18] Defense Manpower Data Center, “Military and Civilian Personnel by Service/Agency by State/Country,” U.S. Department of Defense, June 2025, 2026, https://dwp.dmdc.osd.mil/dwp/app/dod-data-reports/workforce-reports.
[19]同註3。
[20] 黃銘仁，〈精進後備戰力—以新加坡、以色列為例〉，《國防情勢特刊》，第7期，2020年12月18日，https://indsr.org.tw/respublicationcon?uid=13&resid=794&pid=1571&typeid=3。
[21]同註16。
[22] Meir Finkel, “The IDF Reserve Model,” in Shelomo Kaneti, ed., Military Strategy in the 21st Century: The Case of Israel (Tel Aviv: Ma’arakhot, 2021), p. 88.
[23] 蘇冠群，《現代海軍科技與艦艇自動化》（台北：五南圖書，2021），頁158-162。
[24] 中華民國國防部，《中華民國國防部114年國防報告書》，2025年10月，頁61，https://www-mnd-gov-tw-01-d3hddnfbecgmc7d0.a01.azurefd.net/newupload/NDR/114/114NDR.pdf。
[25] 〈因應俄羅斯威脅 芬蘭後備役年齡上限延至65歲〉，《中央通訊社》，2025年12月23日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202512230139.aspx。
[26] 國防部曾於立法院實施專案報告，依「後備戰士志願短期在營服役實施計畫」，採每月假日臨召入營2天，或依單位任務需要於平日服勤，全年服役至少29天以上，並列為單位戰時動員編管人員，有助戰時縮短臨戰訓練時間；2022年後備戰士每人平均入營時間，陸軍33天、海軍132天、空軍99天，均超出年度應服勤最低日數。立法院，〈新式教召、後備戰士暨全民防衛動員署執行成效專案報告〉，第10屆6會期，2022年12月7日，https://ppg.ly.gov.tw/ppg/SittingAttachment/download/2022120105/01206221220224572000.pdf。
[27] “U.S. Army Center for Initial Military Training,” United States Army, accessed May 22, 2024, https://www.tradoc.army.mil/usacimt/.
[28] 中華民國國防部，《中華民國國防部110年國防報告書》，2021年10月，頁77，https://www.mnd.gov.tw/File/54779。
[29] 中華民國國防部，《中華民國國防部114年國防報告書》，2025年10月，頁66，https://www-mnd-gov-tw-01-d3hddnfbecgmc7d0.a01.azurefd.net/newupload/NDR/114/114NDR.pdf。