「對口接收安置原則」：日本沖繩西南離島大規模撤離計畫之啟示
2026.03.06
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壹、前言
日本防衛大臣小泉進次郎2025年11月22日前往沖繩縣西南部離島先島群島的宮古島與石垣島視察，並與當地市長討論如何強化防衛。除針對興建避難設施，亦論及日本保護離島基本方針，將在攻擊跡象初現時迅速撤離居民，由民間飛機與船舶轉送九州或其他地區。[1]此次視察，係日本政府為因應「臺灣有事即日本有事」緊急情況，前於2025年3月27日首次正式公布「沖繩縣西南部離島撤離計畫」；規劃採「對口接收安置原則」實施大規模撤離，在6天內疏散12萬民眾至九州7個縣與本州的山口縣計32個市町，並預劃2026年進行疏散演習。[2]鑑於我國在面對戰爭想定下，無論是登陸海灘附近或外離島等地方，均須思考民眾是否與如何撤離戰火地區。有關日本政府應對離島遭攻擊前撤離作為，實可提供我國啟動相關規劃之啟示。
貳、安全意涵
一、西南離島成敵打擊目標，內閣領導專案規劃撤離
日本政府於2022年修訂《國家安全保障戰略》指出，日本周邊安全環境處於戰後最嚴峻時刻。隨著中國海軍頻繁穿過宮古海峽，西南離島戰區化成為現實，自衛隊近年來在先島群島的與那國島、石垣島部署陸基反艦飛彈與防空飛彈部隊，這些設施將成為敵方優先打擊的目標。[3]日本政府深知先島群島（包括石垣島、宮古島、與那國島等）若無法在衝突爆發前將居民撤至安全地帶，戰時自衛隊行動將因考量平民傷亡而受限，當地民眾安置直接影響作戰彈性。根據日本《國民保護法》，地方政府負責執行撤離命令，但中央政府擁有最終指導權；沖繩縣政府估計，先島群島發生緊急事態，需要撤離人數約12萬人（包含11萬名當地居民與約1萬名觀光客）。[4]
日本政府針對西南離島撤離計畫，於2023年強化內閣官房（Cabinet Secretariat）協調職能，2024年初成立跨部會專案小組。內閣官房作為核心協調機構，專案小組成員最初以負責事態應對與危機管理人員為中心，隨後擴編納入各專業省廳，具體分工如下表：
表1、內閣官房「沖繩縣西南部離島撤離計畫」專案小組職責表
資料來源：作者整理自相關媒體刊登訊息，〈因應台海 日本擬設研究小組制訂離島撤離計畫〉，《中央通訊社》，2024年1月13日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202401130077.aspx；〈日本設研究小組 加速制訂台灣有事離島疏散計畫〉，《放言新聞》，2024年1月17日，https://www.fountmedia.io/article/189100?utm_source。
二、確立對口接收安置原則，維持社區網絡減少恐慌
2024年日本政府針對西南離島的先島群島（包括石垣市、宮古市、與那國町、竹富町、多良間村）撤離計畫，進入地方協調階段。由於居民對離開家園後長期安置、經濟補償與財產安危等生活保障存有疑慮，內閣官房多次派遣官員與地方政府溝通，研討應處方案，並提供撤離計畫參據，重點包括：[5]
（一）對口接收安置原則：確立「對口接收安置原則」，採整村撤離模式，同一地區居民安置在同一市町，維持原有行政機能與鄰里關係，使社區網絡不致斷裂，以減少避難者心理恐慌。各縣接收地除提供短期避難所外，另需安排中長期公營住宅、學童就學轉介與臨時就業機會，以維繫居民生計。
（二）撤離後的財產保護：在居民撤離後，警察與海上保安廳仍維持最低限度警力駐留，防止空屋盜竊。另研議透過《國民保護法》補助金制度，對因軍事事態導致私有財產損毀進行事後補救，具體的「戰爭賠償」法規仍在研議中。
（三）地下避難所折衷方案：由於撤離12萬人數量極為龐大，具有相當的挑戰，日本政府在2024年加速地下掩體設計，須具備30公分以上鋼筋混凝土牆，以抵禦常規飛彈攻擊，並儲存2週飲水與物資，以確保來不及撤離的居民仍有生存備案。
依據日本政府2024年至2025年間陸續協商的成果，撤離流程先從離島透過飛機或船隻運送至九州的主要交通樞紐，例如，福岡機場或鹿兒島機場，再乘坐巴士或其他運輸工具至接收地的市町。日本政府於2025年3月27日首次正式公布「沖繩縣西南部離島撤離計畫」，九州7個縣及本州的山口縣對口接收安置規劃，概如下表：
表2、沖繩縣西南部離島撤離「對口接收安置」規劃表
資料來源：作者整理自日本政府刊登訊息，內閣官房，〈沖縄県の離島からの住民避難・受入れに係る取組〉，2025年3月，https://www.kokuminhogo.go.jp/pdf/ukeire_20250327_torikumi.pdf。
三、設定武力攻擊戰前撤離，透過演習測試助益精進
日本政府規劃2年內制定更詳細的撤離與接收作業規範，目前研議相關配套措施[6]，包括：
（一）設定「武力攻擊預測事態」戰事爆發前夕的6天內，由政府動用民間飛機、船舶與自衛隊、海上保安廳的運輸資源，確保以每日約2萬人的運輸量完成撤離。
（二）撤離進行時，日本政府將要求其他各地民眾不可進入九州與本州山口縣，當地旅館須空出房間安置避難民眾，由地方政府與民間旅館業者簽訂優先使用協議。
（三）避難民眾初期入住接收區旅館或體育館等公共設施，政府將提供約一個月的生活支援，包含食物、水及醫療等協助。
（四）由接收避難民眾的地方政府負責提供糧食與飲用水，並在接收區安排巡迴看診與健康諮詢。
（五）針對避難超過一個月的情況，政府將於2026年底前制定「就學、就業支援」及「中長期住宿」詳細基本要領。
（六）規劃2026年起在石垣島、宮古島、與那國島、竹富町與多良間村興建可供居民避難的地下設施，例如，石垣市、宮古市分別建置可容納500人的避難設施。
（七）2026年度起中央政府編列專款預算用於補助地方政府強化避難相關基礎設施（包含擴建港口棧橋以利大型渡輪停靠）。
日本政府預劃2026年4月起，展開首次大規模撤離演習，實施全流程壓力測試，發掘計畫闕漏盲點，俾助益後續精進與滾動修正。演習模擬在6天內，調度超過50架民航客機與船舶、渡輪，每日轉運2萬人，測試福岡機場、鹿兒島機場與鹿兒島港等轉運樞紐承載能力，並演練空域流量協調管制；同時，模擬自衛隊C-2、C-130運輸機與海上保安廳與民間運力配合。另外，測試對口接收安置流程，包括各接收市町模擬住宿安排與基本生活支援。針對醫院病患、高齡者與行動不便者，模擬運用具救護設施船舶長途運送，以驗證接收地醫療體系對接運作。[7]
參、趨勢研判
一、內閣循序檢討精進政策，密注提供規劃啟示參酌
日本政府從《國家安全保障戰略》辨識西南離島戰區化的趨勢，並由內閣官房採取具體步驟，首先成立跨部會專案小組律定分工，研議民眾撤離計畫，接續由中央與地方協調意見整合，擬訂細部配套措施。揆其面對嚴峻課題與務實循序檢討，深值我政府密切關注後續精進情形，以提供我國政策規劃啟示與參酌。
日本政府撤離權責係於《國民保護法》規範，而時機擬於衝突爆發前即予撤離，以避免自衛隊行動受限。初步檢視我國適用法令，依據《民防法》第22條規定，為防護空襲需要，國防部於戰爭發生或將發生時，得協調內政部會同有關機關，就人民管制疏散發布命令並執行之。[8]是故，若參照日本將撤離時機定為衝突爆發前，我國應已具法源；另就撤離權責言，我國亦屬跨部會協調與執行之事項。
鑑於我國戰時遭敵火攻擊下，登陸海灘或外離島等民眾將面臨是否與如何撤離戰火地區課題；針對適用法令、各部會權責分工、預警機制、撤離編組、交通運輸、接收安置與生活支援等龐雜事項，宜由行政院層級設置專案研議小組，納編內政部、交通部、衛福部、經濟部與國防部等主要部會，並視實需逐次擴大編組。
二、相關推估仍有可能變動，有待驗證修正各項數據
分析日本西南部離島撤離計畫，首在確認撤離11萬名當地居民與1萬名觀光客，計12萬人；其次，依所能動用運輸能力，每日以2萬人估算，約需6天始能完成撤離。另一關鍵決心，係決定衝突爆發前即予撤離，主因道路網尚未遭敵火破壞，交通較無嚴重障礙，並考量未及撤離民眾之地下避難設施。惟相關推估仍有可能因實際運能而變動，尚有待持續驗證與修正各項數據。
上述分析啟示，就我國擬訂登陸海灘或外離島民眾撤離計畫，政府首應估算撤離地區與目標人數，據以整備交通運輸作業，並依據敵情預警研判，由政府下達指導，在敵火攻擊前啟動撤離命令；同時，檢討設置未及撤離民眾之避難處所，並考量外島等不易撤離地區之就地疏散措施。其次，平時完成撤離民眾對口接收安置規劃，例如，臺灣沿海灘岸、港口、機場與空降場等地點，乃敵奪取立足點首選，宜撤往戰火較不易波及地帶。本文就撤離對口接收安置，試擬如下表：
表3、臺灣沿海民眾撤離對口接收安置試擬表
資料來源：作者自行試擬；有關撤離與安置人數宜由各級政府依實情估算。
參酌日本研議接收區地方政府須負責住宿、物資、醫護等諸多配套措施，檢視我國《民防法》第12條規定，內政部與地方政府於戰時或事變時，得徵用供傷患救護、臨時災害收容場所與供疏散避難、運送物資等工具及操作人員。[10]是故，各對口接收地方政府可據以規劃場地、物資、人力、醫護與徵用等各項安置配套措施與行政管理規範。
三、演習規劃具高度複雜性，持續追蹤演習內涵釋出
觀察日本政府2026年首次大規模撤離演習規劃，旨在驗證全流程的演練，從軍民運輸、接收安置、醫療照護與跨機關協調等課目，可預見其高度複雜性；深植持續追蹤演習內涵與釋出訊息，並爭取觀摩交流或分享成果，以提供我國大規模撤離演練之借鏡。
後續我國擬訂大規模撤離計畫，可參酌日本演習架構依「由上往下」程序，逐次實施「跨部會分工」、「撤離運輸行動」與「接收安置整備」等議題式兵棋推演，再透過地方政府每年城鎮演習，採「由下往上」從村里、鄉鎮市區到跨地區，逐級擴大演練強度，進而結合國軍年度漢光演習，實施全流程壓力測試，以逐年精進各項撤離配套措施。
[1] 〈日經亞洲：憂台灣有事 日本西南群島擬建地下避難設施〉，《中央通訊社》，2025年11月23日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202511230157.aspx。
[2] 〈為因應「台灣有事」 日政府首度公布沖繩12萬居民撤離計畫〉，《公視新聞網》，2025年3月27日，https://news.pts.org.tw/article/744204。
[3] 內閣官房，《国家安全保障戦略》，2022年12月16日，https://www.cas.go.jp/jp/siryou/20221216anzenhosho/nss.pdf。
[4] 〈因應台灣有事 沖繩首度模擬估6天撤12萬人〉，《中時新聞網》，2023年3月18日， https://www.chinatimes.com/realtimenews/20230318001864-260408?chdtv。
[5] 〈住民避難 課題洗い出し 九州知事会議 先島5市町村長参加〉，《琉球新報》，2025年10月28日，htmlhttps://ryukyushimpo.jp/politics/entry-4725837.html。
[6] 內閣官房，〈沖縄県の離島からの住民避難・受入れに係る取組〉，2025年3月，https://www.kokuminhogo.go.jp/pdf/ukeire_20250327_torikumi.pdf。
[7] “Japan Draws up Plan to Evacuate 120,000 Okinawa Islanders Near Taiwan,” The Straits Times, March 27, 2025, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/japan-draws-up-plan-to-evacuate-120000-okinawa-islanders-near-taiwan
[8] 內政部，〈民防法〉，《全國規資料庫》，2026年1月24日，https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=D0080118。
[9] 距離臺灣西海岸及鄰近山區：三峽區約18至25公里，東面與南面為雪山山脈支脈；鶯歌區約15至20公里，位於大棟山系南端；復興區約35至40公里，東南側深入雪山山脈；埔里鎮45至50公里，被群山環繞稱為「埔里盆地」，四周緊鄰中央山脈、合歡山白姑支脈、雪山山脈大橫屏支脈；草屯鎮約25至30公里，東側與北側為大橫屏山系；阿里山鄉約45至67公里，整個鄉境主要座落阿里山山脈；三地門鄉約30至35公里，位於中央山脈西側支脈三地山、德文山；瑪家鄉約32至38公里，緊鄰北大武山。距離臺灣東海岸及鄰近山區：秀林鄉最西端約45至50公里，位於合歡山與奇萊山稜線境內，包含南湖大山、中央尖山（北一段）、奇萊連峰、合歡群峰；卑南鄉最西端約35至40公里，深入中央山脈，延伸至雙子山、內本鹿一帶的山脊區域。
[10] 內政部，〈民防法〉，《全國規資料庫》，2026年1月24日，https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=D0080118。