越南「非制度核心化」之權力重組路徑：蘇林主政下之觀察
2026.05.26
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壹、前言
2026年4月7日，越共中央總書記蘇林（Tô Lâm）獲得越南第十六屆國會全票通過，當選國家主席，形成黨政權力高度集中之領導結構。此一布局之特殊性，不僅在於其突破越南「四柱體制」（tứ trụ）下職能分工之慣例，[1]更在於該人事安排並非由黨章或憲制調整所確立，而係在既有制度框架內，經人為運作實現黨政職位之合併。蘇林於當選後即率高層代表團訪問中國，不無有令該項權力編配週知四方之意思。
值得注意的是，上述發展並非單一事件，實乃2026年初以來若干政治操作之延續。首先，2026年1月召開之越南共產黨第十四次全國代表大會，雖就黨章施行情況進行總結檢討，惟其公開決議未將黨章修正案列為正式成果，而係著重於政策方向與治理目標之確立。[2]其後，2026年3月召開之「越共第十四屆中央委員會第二次全體會議」（下稱「十四屆二中全會」）通過中央委員會、政治局與書記處之「工作規則」（quy chế làm việc），並就政治體系中各組織與個人之分工、分級及責任加以明確化，宣示以提升領導、指導與執行效能（nâng cao hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo, chỉ đạo và tổ chức thực hiện）為主要方向。[3]
由上述發展觀之，越共近期之權力調整，涉及所謂「非制度核心化」（informal centralization）。本文所稱「非制度核心化」，係指權力集中並非透過正式制度變革，而係在既有制度框架大致維持不變之情況下，透過決策程序、參與結構與治理功能之調整，使權力逐步向核心收斂。
基此，筆者擬以「非制度核心化」為分析視角，探討越共權力集中之意向與走向。
貳、安全意涵
本文所稱之「安全意涵」，並非侷限於傳統軍事安全，而係著眼於廣義之戰略安全，包括制度安全、政治安全與對外安全等層面；亦即關注非制度核心化下之決策機制、政策排序與權力網絡變化，如何影響政策可預測性、風險控管及對外互動，進而牽動區域安全環境與外部行為者之戰略判讀。
一、決策程序重組：決策核心於更早階段介入政策形成
蘇林主政初期之制度運作與對外行動，已呈現出若干決策運作變化之跡象。其一，2025年2月，在蘇林就任越共中央總書記約半年後，越共中央政治局就中央層級黨組織進行相關調整，並向包括政府黨委（Đảng ủy Chính phủ）在內之組織授予決定。此一調整係在既有「政府黨組」（ban cán sự đảng Chính phủ）之基礎上，將其轉為中央直屬之黨委，使政府體系之黨務運作由原先之內部協調方式，轉為對接中央決策核心之運作方式。[4]其二，乃2025年4月蘇林以越共中央總書記身分，直接與美國總統川普就雙邊經貿議題進行通話，並提出降低關稅與推動協議等政策方向；其後，越方由副總理胡德福（Hồ Đức Phớc）以「總書記特使」身分赴美，與美國貿易代表會談。[5]
上揭事實顯示，在既有制度架構未作更張之情況下，透過調整政府體系之黨務運作，使其在政策協調與內部作業環節，得以更直接承受決策核心之指示；同時，在對外經貿議題上，黨務核心既可直接對外主導政策方向，亦可令行政體系扮演決策核心之執行角色。相較於依循行政程序逐步形成政策之運作方式，此類安排反映縱向決策鏈結受到重整，即言決策核心於政策形成之較早階段既已介入並界定方向，自上而下之政策傳導色彩更趨鮮明。此一運作轉變構成非制度核心化之首項安全意涵。
二、參與結構重組：決策圈向越共中央核心收斂
鑒於總書記與國家主席在越共傳統政治排序中通常分屬最高層級之前兩位，兩者合一後，不僅使原先分置於不同職位之政治領導、國家代表與安全相關職能集中於單一領導者之下，亦使最高層原有由多個職位共同承載之權力結構出現收斂。其結果在於，越共核心決策較難再如以往依賴最高層不同職位間之協調與平衡運作，而更傾向於由單一領導者及其所對接之少數核心成員加以形成，從而呈現決策圈相對內縮之趨勢。
此一趨勢，亦可由第十四屆中央政治局之成員結構加以觀察。相較具政府治理背景者於第十三屆政治局仍有相當之代表性，包含總理及財經、司法、外交等政府部門領導皆有納之，第十四屆政治局則幾近闕如，惟其在黨務、組織、紀檢及安全系統成員之比重相對提高。換言之，最高決策層之組成，已由兼具多元部門代表性之協商結構，轉向由越共中央核心職能體系主導之決策結構。
無獨有偶，此決策圈內縮現象亦可見諸重大對外行動之上。2026年4月14日至17日，蘇林以越共中央總書記兼國家主席之身分率團訪問中國。考察越南官方媒體之報導，其有關代表團成員之介紹，不僅多以黨中央職務者為優先，尚且將中央書記處常務書記、中央組織部部長等黨核心成員置於顯著位置，行政部門代表則相對次要；相關行程報導與圖片說明，亦多聚焦於黨核心成員之會晤與活動。[6]鑒於重大對外行動成員之部署，往往反映決策形成與執行之實際權重，故由是次訪團之公開報導可知，當前越南重大政策之形成與推動，其參與範圍確有向越共中央核心層級收斂之傾向。
準此，越南當前決策運作已呈現由最高層多職位分立、成員來源相對多元之結構，轉向集中於單一領導者及少數黨核心成員之趨勢，而行政治理體系在最高決策層之代表性則相對下降。此一變化所反映者，不僅是權力集中，更是橫向決策參與面之限縮，構成非制度核心化之第二項安全意涵。
三、治理功能重組：政治安全因素成為跨領域決策判準
越南近年權力運作除呈現決策節點前移與決策圈收斂之外，亦反映出政治安全因素在決策層與政策判準中持續深化之態樣。此一變化並非單一政策調整所致，而係透過最高層人事配置、治理職能延伸與政治紀律運作等多重面向逐步體現，使政治安全考量由特定部門事務，轉為影響整體決策環境之重要因素。
首先，就最高決策層之組成而言，2026年1月公布之越共中央政治局名單顯示，公安體系之代表性與連結性均有所提高。除公安部長梁三光（Lương Tam Quang）列第八位外，排序第四之黎明興（Lê Minh Hưng）為前公安部長黎明香（Lê Minh Hương）之子，排序第九之阮維玉（Nguyễn Duy Ngọc）亦具有公安系統背景。此顯示政治局前段席次中，除正式公安系統代表外，亦可見與安全體系素有淵源之成員，說明政治安全網絡不僅以部門代表形式存在最高決策層，更已透過人事與背景連結逐步嵌入越共核心。
此一變化並非孤立現象，而係與安全體系進入國家最高領導層之發展相互呼應。自前公安部長陳大光（Trần Đại Quang）出任國家主席以來，安全體系成員已開始進入黨和國家主要領導層級；其後，同樣曾主掌公安系統之蘇林自2024年進入越共最高權力核心後，政治安全相關之經驗、網絡與決策資源即持續向最高層級集中，並於2026年兼任國家主席後進一步強化此一核心化趨勢。
其次，就治理運作而言，2025年至2026年間推動之機構精簡與行政調整過程中，公安系統之職能與配置並未相應縮減，反而在部分治理領域呈現跨部門延伸之情形。部分原由交通運輸及相關主管機關承擔之職能，例如交通秩序管理、道路監理、駕照核發與行政稽查等事項，已由公安系統參與或主導執行。[7]此顯示國家治理功能已被重新調整，安全體系之運作由專門性領域延伸至一般政策處理範疇，使政治安全因素更頻繁進入政策評估與行政運作之中。
再者，就政治運作而言，自阮富仲（Nguyễn Phú Trọng）主政以來，反腐與政治紀律整肅已成為核心治理機制，並透過黨紀處分與刑事調查之結合加以推動。在此過程中，包括阮春福（Nguyễn Xuân Phúc）與武文賞（Võ Văn Thưởng）等最高層級領導人，先後因政治責任或違紀問題辭職，顯示政治紀律之適用範圍已擴及最高領導層。在黨紀與執法機制交互運作之情況下，安全與執法體系已由部門性角色，轉為影響人事安排與政治生態之重要力量。
準此，越南當前治理功能已呈現由傳統部門分工，轉向政治安全因素跨域滲透之趨勢，使政治安全考量逐步由專門性議題轉為跨領域之政策判準，構成非制度核心化之第三項安全意涵。
參、趨勢研判
一、重大政策將更常由核心先行拍板定調
由第一項安全意涵延伸可知，未來越南重大政策之形成程序，將愈發進入由越共中央核心先行定調、行政體系後續承接之模式。涉及對美、對中關係、供應鏈調整、能源合作、國防安全與關鍵產業布局等高敏感議題時，政策方向更可能先由總書記及政治局核心透過高層會晤、黨內指示或特使外交加以界定，再交由政府部門進行協商與執行。此意味越南決策將趨於黨務領導先行，政府部門自主形成政策之空間相對縮小。未來觀察越南政策走向，越共中央高層談話、總書記外訪與政治局訊號，將比部會層級表態更具前瞻性。
二、國家戰略裁決將集中於少數核心圈層
由第二項安全意涵延伸可知，未來越南重大戰略議題之決策參與面，將更傾向集中於少數核心成員，而非由多元行政部門共同協商形成。涉及南海爭端、美中施壓、重大外資審查、經濟風險應對或高層人事調整等議題時，其最終裁決者，可能限縮於總書記、政治局前段成員、書記處及少數具組織與安全背景之領導圈層。此一模式有助提高政策一致性與危機處理速度，但跨部門專業意見之吸納空間可能縮減，財經、外交與技術官僚體系將更多轉為諮詢與執行角色，決策風險亦將隨之提高。
三、政治安全邏輯將持續外溢至經濟與社會治理
由第三項安全意涵延伸可知，未來越南治理模式將更趨安全化傾向，政治安全因素將由傳統治安與維穩領域，外溢至經濟治理、科技發展、社會管理與對外合作等面向。具體而言，數位平臺、跨境資料流動、人工智慧、通訊設備、能源網絡與大型外資投資等議題，安全部門之審查意見與政治風險評估權重將持續提高，經濟效率不再是唯一判準。反腐、紀律監督與執法調查亦將持續作為整頓官僚體系與維持中央權威之工具。
[1] “Vietnam’s Top Leader to Lam Expands Power, New PM Elected,” Reuters, April 7, 2026, , https://www.reuters.com/world/asia-pacific/vietnam-parliament-elects-party-leader-lam-new-state-president-2026-04-07/; “Danh sách Bộ Chính trị, Ban Bí thư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV,” VietnamPlus, January 23, 2026, https://www.vietnamplus.vn/danh-sach-bo-chinh-tri-ban-bi-thu-ban-chap-hanh-trung-uong-dang-khoa-xiv-post1090182.vnp.
[2] “Toàn văn Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV của Đảng,” VietnamPlus, February 6, 2026, https://www.vietnamplus.vn/toan-van-nghi-quyet-dai-hoi-dai-bieu-toan-quoc-lan-thu-xiv-cua-dang-post1092875.vnp.
[3] Government of Vietnam, “Toàn văn Thông báo Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV,” Chinhphu.vn, March 31, 2026, https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-thong-bao-hoi-nghi-lan-thu-hai-ban-chap-hanh-trung-uong-dang-khoa-xiv-119260326064929484.htm.
[4] Báo Chính phủ, “Tổng Bí thư Tô Lâm trao quyết định của Bộ Chính trị cho các đảng bộ trực thuộc Trung ương,” February 3, 2025, https://baochinhphu.vn/tong-bi-thu-to-lam-trao-quyet-dinh-cua-bo-chinh-tri-cho-4-dang-bo-truc-thuoc-trung-uong-va-3-co-quan-dang-o-trung-uong-102250203162658263.htm; Báo Nhân Dân, “Đảng ủy Chính phủ triển khai thực hiện quy định của Trung ương về thi hành Điều lệ Đảng,” September 18, 2025, https://nhandan.vn/dang-uy-chinh-phu-trien-khai-thuc-hien-quy-dinh-cua-trung-uong-ve-thi-hanh-dieu-le-dang-post908922.html.
[5] “Tổng thống Hoa Kỳ: Cuộc điện đàm với Tổng Bí thư Tô Lâm rất hiệu quả,” VietnamPlus (TTXVN), April 2025, https://www.vietnamplus.vn/tong-thong-hoa-ky-cuoc-dien-dam-voi-tong-bi-thu-to-lam-rat-hieu-qua-post1024918.vnp.
[6] “General Secretary and State President Tô Lâm Begins Official Visit to China,” Vietnam News Agency (VietnamPlus), April 14, 2026, https://en.vietnamplus.vn/general-secretary-and-state-president-to-lam-begins-official-visit-to-china-post287284.vnp; “Vietnam, China Agree to Deepen Comprehensive Strategic Partnership,” VietnamPlus, April 15, 2026, https://en.vietnamplus.vn/vietnam-china-agree-to-deepen-comprehensive-strategic-partnership-post287415.vnp; Nhân Dân, “Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm thăm Trung Quốc,” April 14, 2026, https://nhandan.vn/tong-bi-thu-chu-tich-nuoc-to-lam-tham-trung-quoc-post807256.html；Nhân Dân, “Các hoạt động của Tổng Bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm tại Trung Quốc,” April 15, 2026, https://nhandan.vn/cac-hoat-dong-cua-tong-bi-thu-to-lam-tai-trung-quoc-post807412.html.
[7] Government of the Socialist Republic of Vietnam. Decree No. 168/2024/ND-CP on administrative sanctions in the field of road traffic, issued December 27, 2024 (effective January 1, 2025), https://vbpl.vn/tw/Pages/vbpqen-toanvan.aspx?ItemID=162137.