想要，還是需要？全球國防Offset制度的轉型與抉擇
2026.08.26
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壹、前言
國防採購並非單純以預算換取武器裝備，其決策與執行同時涉及戰備需求、財政預算、產業發展、科技能量及對外關係。對高度仰賴武器進口的國家而言，大型軍購涉及鉅額支出，因此，部分武器進口國會藉由大型國防採購，要求國外供應商提供國內採購、投資、協製、人才培訓、共同研發、技術移轉或國際市場拓展與出口推廣等作為。此類與軍購相連結的安排，在國際間通常稱為「補償交易」（Offset）；我國則以「工業合作」作為具體制度名稱，藉由國外承商與國內產業合作，落實技術移轉、產業參與及能力建構。
近年俄烏戰爭及中東衝突持續增加飛彈、彈藥與防空攔截系統的補充需求，凸顯國防工業產能、供應鏈安全、庫存回補及持續供應能力，已成為影響國家持久作戰與戰略韌性的關鍵因素。[1]此背景下，Offset及相關工業合作安排的政策重心，逐步由傳統的額度補償與投資回饋，轉變成關鍵技術取得、在地生產、供應鏈整合及戰時支援與持續補充能力的建構。本文旨在回顧全球國防Offset制度的發展與轉型，分析各國在市場效率、產業自主及國安需求間的制度抉擇，進而探討我國工業合作制度未來的調整方向與政策展望。
貳、安全意涵
一、功能轉型：從經濟補償到能力建構
Offset制度的形成，源於武器進口國在面對鉅額國防支出時所產生的經濟與政治需求。二戰後，Offset最初主要用於協助歐洲國家建構國防工業基礎，之後逐步延伸至平衡國際收支與產業政策等目的；1970年代以後，Offset在國際軍備交易中日益普及。依回饋內容與軍購案的關聯程度，可分為「直接Offset」與「間接Offset」。前者包括武器零組件在地生產、協製、維修訓練及軍事技術移轉；後者則涵蓋與軍購項目無直接關聯的民間採購、投資或出口協助。[2]
然而傳統Offset若僅以採購金額、投資規模或就業人數作為成效指標，未必能真正形成可持續的產業量能。一方面，Offset所衍生的成本可能轉嫁至武器裝備價格，相關訂單與就業機會也可能隨契約終止而消失；另一方面，若採購國欠缺研發基礎、專業人才及後續市場，即使取得生產設備或技術文件，也難以完成技術吸收並轉化為自主能力。[3]因此衡量Offset成效的重點，不應僅停留在「取得多少回饋」，而應進一步檢視是否符合建軍需求、能否累積關鍵技術與產業能力，以及是否有助於降低對特定外國供應商的長期依賴。
近年區域衝突升高、出口管制趨嚴及全球供應鏈中斷，使各國重新檢視Offset的政策功能。國際透明組織國防與安全計畫（TI-DS）指出，近年多國陸續重新檢視Offset或工業合作政策，逐步將制度與國防產業政策、供應鏈安全及關鍵能力建構相結合。[4]此一轉變也使Offset更重視共同研發、在地生產、全壽期維修、關鍵零組件備援及專業人才培育，其政策目的已由「彌補軍購支出的經濟成本」，轉成「透過國防採購建構關鍵能力、補足國家安全缺口」。
表1、Offset制度由經濟補償轉向能力建構之比較
資料來源：筆者自行彙整同註2、註3及 Anna Fredriksson, Anna Malm, and Erik Skov Madsen, “Technology Transfer as a Part of the Business: Inter-organizational Transfer Strategies Based on Experiences of Aircraft Production,” Journal of Global Operations and Strategic Sourcing, Vol. 12, No. 1, 2019, pp. 151-171, https://doi.org/10.1108/JGOSS-04-2018-0018。
由此可見，Offset及相關工業合作制度的核心，已由「取得多少回饋」轉向「能否建構所需能力」。因此，制度設計應回到建軍需求與能力缺口，優先選擇與武器系統、國防產業及關鍵供應鏈直接相關的項目，並將合作範圍延伸至技術吸收、在地生產、自主維保、後續升級及戰時支援。
二、政策抉擇：效率、自主與防衛韌性
Offset的政策抉擇，在於如何在採購效率、國防自主與防衛韌性之間取得平衡。採購效率著重以合理成本與時程取得符合建軍需求的武器裝備；國防自主並非追求所有項目均由國內製造，而是掌握關鍵技術、智慧財產權、系統整合及自主維修能力；防衛韌性則關注在戰時或供應鏈中斷情況下，是否仍能維持生產、補充、維修及關鍵零組件供應。三者雖存在成本、時程與資源配置上的權衡，但並非彼此排斥，透過需求導向的制度設計仍可相互補強。例如，在地生產與技術移轉可能提高採購成本並延長談判時程，卻有助於降低長期對外依賴；直接向國外採購雖較具成本與時程效率，但在危機情境下，仍可能受到出口管制、運輸中斷及外國產能排擠等因素影響。
各國對Offset並未採取一致模式，而是依其安全環境、產業基礎及對外依賴程度，形成不同的制度選擇。進行比較時，首先應區分歐盟層級的法律規範與會員國層級的工業參與及國防產業政策。在歐盟層級，國防採購主要受歐盟《國防與安全採購指令》（2009/81/EC）與《歐盟運作條約》（TFEU）第346條規範，後者針對涉及重大安全利益的情形提供例外適用空間。各會員國則可依自身安全需求與國防產業政策，採取安全供應、分包、產業參與或其他相關措施，但相關制度仍須符合歐盟法規範；若涉及具限制性或歧視性的Offset要求，則須依第346條就個案證明其保護重大安全利益的必要性與比例性。整體而言，歐盟原則上將一般性的Offset視為可能限制市場競爭及自由流通的措施，僅在涉及重大安全利益，且符合必要性與比例原則的情況下，始得依個案處理。[5]
美國政府亦不鼓勵、直接參與或承諾美國企業履行Offset安排，而由企業自行協商與履約，政府則蒐集申報資料，以掌握Offset對國防工業基礎及產業競爭力的影響。相較之下，澳洲、印度、韓國、沙烏地阿拉伯及臺灣等國，較傾向將工業合作與國防產業政策結合，透過產業參與、在地生產、技術移轉及履約要求，引導外國供應商投入國內能力建構。[6] 此一差異顯示，各國真正面對的問題並非單純「是否採行Offset」，而是如何依自身條件，在採購效率、國防自主與防衛韌性之間進行政策排序與制度組合。
表2、主要國家（區域）Offset制度之政策取向
說明：本表所列歐盟係指超國家層級的法律框架，不代表各會員國採行相同的Offset或Industrial Participation制度。
資料來源：筆者依各國官方資料及TI-DS報告彙整，詳見註5、6、7。
上述差異亦提供我國檢視工業合作制度的重要參照。依新版《國防部工業合作作業規定》，自113年度起之武器裝備獲得建案，工業合作額度已由舊制原則按軍購承商實際合約總價至少40％計算，改採「談多少、做多少」的彈性模式；對列入五年兵力整建計畫且預估對外採購總額達3,000萬美元以上的軍事投資案，原則上應先辦理國內產業承製能量評估，再確認工業合作需求。新制並將工合資源集中於國防相關產業，強化工業合作需求確認、技術價值審查及選商機制，[7]顯示我國政策重心已由額度回收逐步轉向關鍵能力建構與防衛韌性。然而，若需求整合、談判、技術移轉或認證程序未能與裝備獲得期程有效銜接，亦可能增加採購成本或影響裝備建置效率。
因此，Offset制度的成效不宜僅以固定比例、國產化率或核銷額度判斷，而應回到「哪些能力必須掌握」的政策判斷。對戰時不可中斷的維修、彈藥補充及關鍵零組件，可依國內產業成熟度與技術吸收能力，採取技術移轉、共同生產或建立第二供應來源；對戰略重要性較低或國內欠缺吸收能力的項目，則可保留直接外購，維持市場競爭與採購效率。如此，才能將有限的軍購談判籌碼集中投入真正影響持久作戰與防衛韌性的關鍵能力，避免以高成本在地化換取使用率偏低、欠缺後續訂單或無法持續運作的產能。
參、趨勢研判
一、全球工業合作將轉向關鍵能力建構
綜合前述各國制度變化可研判，全球Offset不會因市場自由化而完全消失，而可能以「工業參與」、「在地化」及「供應鏈合作」等形式持續轉型。未來政策重點將由承諾比例、投資金額與額度核銷，轉向可驗證的關鍵能力，包括共同研發、技術與智慧財產權取得、在地生產、全壽期維保、第二供應來源及戰時支援；治理範圍也將由簽約前談判，延伸至廠商審查、價值認定、里程碑驗收、資訊揭露及違約處置。換言之，制度競爭力不在於爭取更多「想要的回饋」，而在於能否運用有限的軍購槓桿，形成可吸收、可持續且能在危機中運作「需要的能力」。
二、我國工業合作額度逐步消化並朝制度治理轉型
就我國而言，隨工業合作政策逐步由額度回收轉向能力建構，制度治理的重要性亦隨之提高。從治理角度觀察，Offset的主要風險不在於是否取得回饋，而在於合作項目由誰決定、價值如何認定，以及最終由誰受益。由於相關協議涉及技術、智慧財產權、國內合作廠商及跨年度履約，政府在項目選擇、價值認定與履約審查上具有較大裁量空間。TI-DS指出，若缺乏透明與廉潔管控，可能衍生技術價值高估、履約成果虛增、利益衝突或特定廠商受益等風險。[8]因此，透明度並非要求公開武器性能或商業機密，而是適度揭露合作項目的選定原則、價值認定標準、受益產業及履約進度，並審查國外承商、國內合作廠商與中介人的利益衝突、角色及履約紀錄。
另一項治理挑戰，在於如何使協議承諾與工業合作額度真正轉化為可持續運作的國防能力。審計部指出，截至民國113年底，我國執行中軍事投資計畫工業合作總額度為73億9,897萬餘點，其中尚有22億7,231萬餘點未運用，占30.71%，部分協議簽署多年仍未完成個案預核。[9]此一情形顯示，制度不能只在協議簽署或額度核銷階段進行管制，而應建立由需求盤點、價值認定、公開選商、里程碑驗收到違約處置的全週期治理機制，並以技術是否吸收、產能能否持續及戰時能否支援作為最終成效標準。若制度只追求容易計算的承諾金額、額度點數及核銷進度，最終可能取得帳面上「想要的回饋」，卻未形成國家安全真正「需要的能力」。
值得注意的是，若從歷年額度變化觀察，我國未運用工業合作額度已由109年底40億3,000萬點，降至112年6月底約28億點，113年底再降為22億7,231萬餘點，[10]顯示未運用額度餘額呈下降趨勢，此一變化可能反映主管機關已著手改善既有未運用額度累積問題，並逐步消化未運用點數。與此同時，前述113年新制已由固定比例的額度要求，轉向需求確認、價值審查及履約管理。未來可能朝強化談判時程管控、里程碑驗收、廠商盡職調查及逾期處置等方向發展，使有限工合資源更能轉化為自主維保與戰時支援能力。
[1] U.S. Department of Defense, Defense Production Act Purchases: Fiscal Year (FY) 2026 Budget Estimates (Washington, DC: Office of the Secretary of Defense, June 2025), pp. 2-4, https://comptroller.war.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2026/budget_justification/pdfs/02_Procurement/PROC_DPAP_PB_2026.pdf.
[2] Ben Magahy, Francisco Vilhena da Cunha, and Mark Pyman, Defence Offsets: Addressing the Risks of Corruption & Raising Transparency (London: Transparency International UK, April 2010), pp. 8-9, https://ti-defence.org/wp-content/uploads/2016/03/1004_corruption_risk_offsets.pdf.
[3] Jurgen Brauer and J. Paul Dunne, “Arms Trade Offsets and Development,” Africanus, Vol. 35, No. 1, 2005, pp. 14–24, https://hdl.handle.net/10520/EJC22599; Defence Offsets: Addressing the Risks of Corruption & Raising Transparency, Op. cit., pp. 20-23; Anna M. Malm, Anna Fredriksson, and Kerstin Johansen, “Bridging Capability Gaps in Technology Transfers within Related Offsets,” Journal of Manufacturing Technology Management, Vol. 27, No. 5, 2016, pp. 640-661, https://doi.org/10.1108/JMTM-11-2015-0101.
[4] Colby Goodman, Blissfully Blind: The New US Push for Defense Industrial Collaboration with Partner Countries and Its Corruption Risks (Transparency International Defence & Security and Transparency International U.S., April 2024), pp. 9, 12, 15, https://ti-defence.org/wp-content/uploads/2024/04/Blissfully-Blind-US-Push-for-Defense-Industrial-Collaboration-WEB-2.pdf; Ron Matthews and Jonata Anicetti, “Offset in a Post-Brexit World,” The RUSI Journal, Vol. 166, No. 5, 2021, pp. 50-62, https://doi.org/10.1080/03071847.2021.2017592.
[5] European Commission, Directorate-General for Internal Market and Services, Directive 2009/81/EC on the Award of Contracts in the Fields of Defence and Security: Guidance Note—Offsets (Brussels: European Commission, 2010), pp. 1, 6-8, https://ec.europa.eu/docsroom/documents/15413/attachments/1/translations/en/renditions/native.
[6] U.S. Department of Commerce, Bureau of Industry and Security, Offsets in Defense Trade: Twenty-Eighth Report to Congress (May 2024), pp. 3-4, https://media.bis.gov/media/documents/public-version-28th-annual-offsets-report.pdf; Colby Goodman, Blissfully Blind, Op. cit., pp. 15-17; Australian Department of Defence, “Australian Industry Capability Program,” https://www.defence.gov.au/business-industry/industry-capability-programs/australian-industry-capability-program; Ministry of Defence, Government of India, Defence Acquisition Procedure 2020, Appendix E to Chapter II, “Defence Offset Guidelines,” pp. 108-109, https://www.ddpmod.gov.in/sites/default/files/DAP%202020%20%2011%20Nov%2021_0.pdf; Defense Acquisition Program Administration, Republic of Korea, Defense Acquisition Program Act, Art. 20, and Enforcement Decree of the Defense Acquisition Program Act, Art. 26, https://www.dapa.go.kr/dapa_en/page/selectPage.do?menuSeq=4114&pageSeq=4225; General Authority for Military Industries, “GAMI Strategies,” https://www.gami.gov.sa/en/strategy.
[7] 經濟部產業發展署，《經濟部產業發展署113年度計畫期末執行成果報告：工業合作建構國防產業鏈計畫》（2024年12月27日審查通過），第2部分，頁2-3、9-11、18-19，https://www.ida.gov.tw/ctlr?PRO=filepath.DownloadFile&f=executive&id=19637&t=f；審計部，《中華民國113年度中央政府總決算審核報告（第2冊）》，〈（七）國防部推動工業合作以建構國防自主能量，惟相關執行情形未臻周妥，允宜研謀改善〉，頁丙-238至丙-241，https://auditreport.audit.gov.tw/ServerFile/Get/6388834893267024034c058210727140868412e4f9e3597583。
[8] 同註4，pp. 18-32。
[9] 同註7，頁丙-238至丙-241。
[10] 曾文煌，〈近年仍有部分軍事投資對外採購案採事後工合，且有工業合作協議書簽署多年仍未有具體進度，有待檢討〉，《國防部主管109年度單位決算評估報告》，立法院預算中心，2021年9月，https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=45145&pid=212041；立法院預算中心，〈國防部與經濟部允就工業合作協議書簽署加強橫向溝通，並積極與軍售國承商協調合作事宜，俾利引進國內產業所需關鍵技術〉，《113年度中央政府總預算案整體評估報告》，2023年9月，https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=46405&pid=231904；審計部，同註7。