中共《民族團結進步促進法》的安全外溢：從對日與對印看其安全思維
2026.09.04
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壹、前言
2026年7月1日，中國正式施行《民族團結進步促進法》（以下簡稱《民族團結法》）。[1]乍看之下，似乎只是一部規範中國國內少數民族政策的法律。然而，若仔細閱讀其內容，並將視野從中國內部延伸至周邊安全與印太安全，便會發現這部法律所呈現的其實不只是民族政策，而是中共如何理解國家整合與維護國家安全的問題。
《民族團結法》的核心，在於建構「中華民族共同體意識」。其基本方向，是在藏族、維吾爾族等不同民族之上，建立一個更大的「中華民族共同體」，並透過教育、文化、語言、歷史認知等多重方式，逐步形塑人們對這一共同體的歸屬感。
中共從未放棄武力與強制手段。自革命時期以來，中共即抱持「槍桿子出政權」的基本認識；西藏、新疆與台灣海峽的歷史也顯示，必要時中共並不排斥使用軍事力量。然中共的長期治理並非僅依靠武力，而是以軍事、治安與監控力量作為最後保障的同時，藉行政、經濟、教育、文化、語言與法律等手段推進國家整合。《民族團結法》所處理的，正是單憑軍事力量無法創造的整合條件。
貳、安全意涵
一、日本：恐懼自身分裂，也懂得利用他人裂痕的中共
中共為何如此再三強調「民族團結」？除了意識形態與民族政策傳統之外，還必須注意中共對「分裂」本身的警戒。近代中國曾經歷政治分裂、內戰、外國介入及邊疆整合等問題。對中共而言，「分裂」可能導致國家衰弱、領土喪失，甚至威脅政權存續。中共試圖以「中華民族共同體意識」降低民族、宗教與地域差異轉化為政治分裂的可能性。然而，這套思維還存在一個值得注意的反面。如果分裂可能成為自身的弱點，那麼對手社會既有的歷史、地域與政治裂痕，也可能具有戰略價值。這一點在統一戰線工作與認知戰中尤其值得注意。
以沖繩為例，中國言論空間長期可見「琉球地位未定」的論述。2025年版日本《防衛白皮書》所收錄的分析指出，中國在認知領域展開活動時，其中一項目的即是利用對方社會既有的對立點，擴大分裂，並在政治與社會層面製造混亂。該分析進一步指出，自2023年習近平提及福建省與沖繩之間的歷史淵源後，中國方面圍繞沖繩展開的相關活動趨於活躍，在社群媒體上甚至可以觀察到煽動「琉球獨立」的虛假資訊傳播。[2] 2016年，《環球時報》曾刊登〈琉球地位未定，不能叫「日本沖繩」〉；[3]直到最近，新華社仍持續提出類似論述。 [4]
當然，不能僅憑這些文章便斷定中國政府正在直接推動「沖繩分離」。沖繩與日本本土之間確實存在不同的歷史經驗與文化傳統，美軍基地負擔以及中央與地方之間的政治摩擦，也都是現實存在的問題，因此不能將這些問題視為中國憑空製造。然而，也正因如此，認知戰真正值得警惕之處，並不在於從無到有創造裂痕，而在於發現既有裂痕，將其放大並賦予新的政治意義。
若中國國內的邏輯是將「共同性」置於差異之上，那麼對外則可能反過來凸顯對方社會內部的差異，並在特定情況下將其轉化為可供利用的政治裂痕。從這個意義上說，國內的「民族團結」與對外的「分裂利用」，或許可以被視為一種近乎鏡像的關係。
然而，日本真正的安全保障資源，並不是消除沖繩自身的差異。恰恰相反，沖繩民眾可以訴說自身的歷史，也可以批判政府；即使如此，這些政治歧見仍不必然走向國家分裂。透過選舉、言論、地方自治與制度化政治競爭吸收分歧，正是民主國家的韌性所在。這一點對台灣同樣具有重要意義。
二、印度：民族政策本身就是邊境安全
若把視線轉向印度，《民族團結法》的安全意義更加直接。中國許多民族問題原本就發生在「邊境」，而西藏正是最具代表性的案例之一。西藏以南即為印度，中印之間的邊界爭議至今未解，第十四世達賴喇嘛與西藏流亡社會也長期以印度為重要據點。
對北京而言，西藏穩定從來不只是「國內民族問題」，也直接關係中印關係與中國西南邊境安全。討論中印安全時，人們通常關注實際控制線（LAC）的兵力、道路、機場及武器部署，但邊境是否穩固並不只取決於軍事力量。
若西藏維持政治穩定、深化與中國內地的經濟社會連結，且民眾更認同「中華民族」，中國西南邊境也將更為穩固。從這個意義上說，民族政策本身就是邊境安全政策。北京對西藏宗教、教育、語言與歷史認知的高度關注，也不能僅僅理解為文化政策。這些領域同時關係到政治忠誠、國家整合與邊境穩定。
這種民族、宗教治理與邊境安全相互連結的邏輯，也可以從具體制度中看得更加清楚。2007年中國公布《藏傳佛教活佛轉世管理辦法》，[5]明定活佛轉世應遵循維護國家統一與民族團結的原則，不受境外任何組織或個人的干涉與支配；具有重大影響的活佛轉世，更須經國家宗教事務部門甚至國務院批准。換言之，在中國現行制度下，藏傳佛教的宗教傳承本身已被納入國家統一、民族團結與行政管理的框架之中。這也說明北京所關切的並不只是宗教活動本身，而是宗教權威究竟由誰認定，以及這種權威是否可能受到境外力量影響。
而這一問題在2025年已更加具體地反映在中印關係之中。同年7月，在第十四世達賴喇嘛再次表明其轉世認定應由西藏佛教傳統及相關機構決定後，中國駐印度使館公開批評印度方面涉及達賴喇嘛傳承問題的言論，並警告西藏問題可能成為影響中印關係的因素。[6]這一事例顯示，達賴喇嘛傳承雖屬宗教問題，但北京已將其與國家主權、民族團結及中印關係相互連結。
印度的特殊性正在於，它是一個不受中共控制，卻可能影響中國境內藏人宗教權威與身分認同的外部空間。第十四世達賴喇嘛曾表示，其繼任者可能轉世於「自由世界」。[7]因此，未來達賴喇嘛傳承問題真正值得關注的，不只是「下一位達賴喇嘛是誰」，而是如果其在印度或其他自由國家被認定，中國境內、尤其西藏自治區內的藏人將如何回應。
如果相當一部分藏人不接受中國政府所認定的宗教權威，而將中國控制範圍之外的人物視為正統的達賴喇嘛，那麼北京所面對的便不再只是宗教問題，而是政治忠誠、國家整合，乃至邊境安全問題。從這個角度來看，達賴喇嘛傳承問題正是民族政策、宗教治理、境外影響與邊境安全彼此交織的具體案例。換言之，支撐喜馬拉雅邊境線的，從來不只有軍事力量。西藏在政治、經濟、文化與身分認同上被整合到何種程度，以及北京能否管理來自印度的宗教與政治影響，同樣是邊境安全的一部分。
參、趨勢研判
一、中共國家整合與對外安全的界線將更加模糊
日本與印度所面對的問題並不同，但兩者共同揭示一點：《民族團結法》並非只能從中國內政角度理解的法律。事實上，法律本身已將民族團結與國家安全明確連結。第10條規定，中國公民除有維護國家統一與民族團結之義務外，也應維護國家「主權、安全、發展利益」；[8]第33條進一步要求各級政府制定經濟社會發展政策時，應有利於「維護國家統一、反對分裂」。第34條要求民族地區「統籌發展和安全」，並維護邊疆及其他相關安全；第39條則要求邊境地區推進「興邊富民、穩邊固邊」。由此可見，民族政策、經濟發展、邊疆治理與國家安全，在法律層面已被置於同一治理框架之中。
未來，中共對民族、宗教、教育、語言、歷史敘事與身分認同的治理，預料將更加明確地與國家安全相互連結。對北京而言，軍事力量所能確保的是領土與政權控制，但長期穩定仍有賴於人民如何理解自身身分、政治忠誠與共同體歸屬。因此，傳統軍事安全與民族政策、文化政策、經濟發展及社會治理之間的界線，可能進一步模糊。
二、《民族團結法》的安全意涵將持續向印太地區外溢
《民族團結法》的安全意涵亦不完全止於中國國境之內。第10條規定，「民族團結進步事業不受外部勢力的干涉」，並反對以民族、宗教、人權等為由對中國進行所謂遏制、滲透與破壞；第63條更規定，中國境外的組織與個人，如針對中國實施破壞民族團結進步或製造民族分裂的行為，將依法追究法律責任。換言之，至少在法律規範與政治宣示層面，該法已具有明確的域外指向，也使民族、宗教與身分認同問題更容易被北京納入對外安全與外部干涉的框架之中。
這一趨勢在印太地區可能呈現不同形式。對日本而言，需要關注中國對「分裂」與身分認同議題的高度敏感，如何與認知戰及社會裂痕的利用相互連結；對印度而言，達賴喇嘛傳承及來自境外的宗教權威，則可能持續被北京視為涉及國家整合與邊境安全的問題。值得注意的是，第63條雖具有明確的域外指向，但法律本身對具體執行方式仍未作出充分說明，因此其實際適用範圍與執行方式仍有待觀察。
理解中國對台灣的威脅時，固然需要追蹤其軍機、軍艦與飛彈部署的變化。然而，若將時間尺度拉長，在21世紀的安全競爭中，真正決定國家力量的，恐怕不只是擁有多少武器，也包括一個國家能否塑造或影響人們如何理解自身身分，以及他們認為自己屬於哪一個共同體。從這個意義上說，《民族團結法》值得關注之處，不僅在於其如何規範中國國內的民族事務，更在於該法進一步將民族、宗教、身分認同、邊疆治理與國家安全置於更加緊密的治理框架之中。
本文所討論的日本與印度案例也顯示，這套以國家整合與防止分裂為核心的安全思維，其影響並不完全止於中國國境之內，而可能進一步反映在北京如何認識及處理周邊國家的社會裂痕、境外宗教權威與邊境安全問題。這正是《民族團結法》可能產生安全外溢，並值得印太國家持續關注之處。
[1] 《中華人民共和國民族團結進步促進法》，《新華社》，2026年3月12日，https://www.news.cn/politics/20260313/748e7a2db7764d82b4259c9e1256082e/c.html。
[2] 日本防衛省，《令和7年版 日本の防衛――防衛白書――》（東京：日経印刷，2025年），259頁。
[3] 〈琉球地位未定，不能叫「日本沖繩」〉，《環球網》，2016年8月12日，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnJX1UF。
[4] 〈京郊這座墓地遺址見證琉球悲歌〉，《新華網》，2025年12月12日，https://www.news.cn/local/20251212/1259186218db4356a6ed0bbbd7205c43/c.html。
[5] 《藏傳佛教活佛轉世管理辦法》，《中國政府法制信息網》，2007年7月18日公布，自2007年9月1日起施行， https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/flfggz/flfggzbmgz/200801/t20080109_144476.html。
[6] “China Says Dalai Lama Succession Issue a ‘Thorn’ in Relations with India,” Reuters, July 13, 2025, https://www.reuters.com/world/china/china-says-dalai-lama-succession-issue-thorn-relations-with-india-2025-07-13/.
[7] The Kashag, “Statement of the Kashag on the Sixty-Fifth Anniversary of the Tibetan Democracy Day,” Central Tibetan Administration, September 2, 2025, https://tibet.net/statement-of-the-kashag-on-the-sixty-fifth-anniversary-of-the-tibetan-democracy-day/.
[8] 《民族團結法》各條文內容，請參見本文註釋1所引之法律全文。以下同。