美澳英法於太平洋島國擴編使館之研析
2018.09.07
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壹、新聞重點
2018年8月29日,英國國家廣播電台《BBC》報導指出,英國計畫在2019年底前,在萬那杜(Vanuatu)、東加(Tonga)、薩摩亞(Samoa)設立新使館;美國決定擴編在帛琉(Palau)、密克羅尼西亞聯邦(the Federated States of Micronesia)、斐濟(Fiji)的外交使館規模;澳大利亞將在數周內,任命新設立的吐瓦魯(Tuvalu)公使人選;法國總統馬克洪則計畫在2019年初,邀集太平洋地區國家領導人舉行峰會,藉以增加同太平洋島國領導人的交往。[1]
貳、安全意涵
一、受輕忽的太平洋島國地緣戰略重要性提昇
太平洋群島區域的地緣政治重要性,主要在於其地理位置(如圖1)。太平洋島國區域在美國的地緣戰略觀中,基本上座落於第二島鏈的關島與第三島鏈的夏威夷之間,屬於美國印太戰略的後院,自二次世界大戰結束後,該區域即被以美國為首的西方國家所牢牢掌控。但也因此,反遭歐美等主要國家漠視,此由其在當地使館的規模與層級即可知。近年來隨著中國「一帶一路計畫」,透過經貿援助與外交籠絡,中國已逐漸將勢力伸入這被美國視為自家後院的太平洋島國區域。中國此種「侵門踏戶」,被視為挑戰該區域內既有西方國家勢力,促使歐美國家不得不重新檢視太平洋島國地緣戰略上的價值。以美國為例,在最新提出的「中國與太平洋島國交往:對美國之意涵」國會報告中,強調該區域「地緣戰略重要性」(geostrategic importance)在於:「美國國防利益」、「島國的國際影響力」、與「支持台灣」。[2] 因此英、美、澳、法不約而同分別增加其在當地使館的數量、規模、層級與活動,可視為西方國家在該區域反制中國的開始。
圖1、太平洋島國分佈區域
二、中國「銳實力」伸入太平洋島國加劇中美對抗格局
中國自2006年以來,在太平洋島國區域已投入高達18億美元的優惠貸款與援助(如圖2),如今已成為該區域內僅次於澳大利亞的捐助國。[3] 如果依據2017年來中國對太平洋島國新的金援承諾,預計在2018年底,中國將超越澳大利亞,成為太平洋島國區域最大的援助國。以巴布亞紐幾內亞(Papua New Guinea)為例,所積欠中國的低息貸款,已佔其債務總額近四分之ㄧ;中國在2017年11月,更加碼承諾提供35億美金新的援助以修建鐵路。[4] 2018年8月初,東加總理遊說爭取其他太平洋島國,共同要求中國勾銷其無法償還的鉅額貸款,但北京的不悅,終令太平洋島國領導人退卻。此外,中國正積極進行海軍外交,除了捐贈斐濟軍方一艘海道測量船艦,同時企圖在巴布亞紐幾內亞的馬努斯島(Manus Island)興建多用途港口,以作為其在太平洋群島區域前進基地,一舉突破美國所設立的地緣島鏈封鎖戰略。凡此種種均令西方國家憂心,中國在其「一帶一路計畫」下,是否正透過銳實力,將逐步掌控這些太平洋小島國家的經濟命脈與國家資源,進而使東印太地區的太平洋島國,成為以中國馬首是瞻的附庸國。美國川普政府的印太戰略,誓言建立「自由與開放的印太區域」同時,其背後所未明言的戰略核心假設,即是:中國威脅論。[5] 中國積極運用其銳實力於太平洋島國區域,一方面,間接證實美國印太戰略的「中國威脅論」假設;另方面,也使得美中兩國在東印太地區的競爭,逐漸升高中。為平衡中國在太平洋島國活動,美國還刻意公佈2018年8月與台灣軍方於南太平洋的索羅門群島,所進行的台美軍事醫療合作演習。
圖2、中國金援太平洋島國金額分佈情形
參、趨勢研判
一、西方國家與太平洋島國對中國威脅論仍欠缺共識
中國崛起後,習近平在追求「中華民族復興」的「中國夢」時,曾以太平洋夠大,容得下中美兩國為例,希望能與美國維持友好關係。但實際上,川普政府並未完全接受這看法,反將中國定性為美國的戰略競爭對手與敵人。英、法涉足太平洋島國區域,除了過去殖民歷史因素在該區域有領地外,應是在美中競逐該地區時,想維持他們的話語權,但不見得如美國一般,將中國視為戰略競爭對手。至於歐盟其他國家,因在該區域並無領地,目前尚無對此表態,也尚未視中國為其戰略競爭對手。澳大利亞身為大洋洲地區最大國家,基於地緣政治考量,自然無法坐視中國勢力大舉入侵其周遭島國。此外,澳大利亞是美國印太戰略中的軸心四國(美、日、印、澳),與美國也有著軍事同盟關係,因此大致應會與美國持共同立場,將中國視為該區域內的戰略競爭對手。至於接受大量中國金援的太平洋的島嶼國家,雖已逐漸警覺中國銳實力的入侵,仍未見其認真的將中國視為國家威脅;但可預見的是,應也樂見美國為首的西方國家,開始重視並涉入該區域,因為這將讓他們除了在接受中國金援外,又增加更多的選擇機會,以發展自己國家。
二、西方國家加強涉入有助台灣維持在此區域外交情勢
近年來隨著中國的崛起,在「硬實力」(hard power)上,中國能給的,是台灣所無法抗衡的。如今台灣僅存的17個邦交國中,就有6個超過三分之一都集中在這太平洋島嶼區,在面臨中國壓力下的邦交國保衛戰中,其重要性不言可知。 不過中國強勢在國際上崛起後,對台灣是個危機也是個轉機。以印太區域而言,美中台間的三角關係,正因美中對抗格局逐漸的形成,而發生結構性的改變。美國國會在其「中國與太平洋島國交往:對美國之意涵」中明白表示:美國視台灣為印太戰略重要夥伴,支持台灣並保護台灣的國際生存空間,攸關美國在該地區的國家利益。因此台灣在該地區的邦交國關係,已成中美在大洋洲博弈的觀察指標。而以美國為首的西方國家加強涉入太平洋島國區,對台灣在進行的邦交國保衛戰中,應有正面的影響力。畢竟有著美國的協助,應可使台灣在與中國的外交戰中,避免孤軍奮戰,在戰略與戰術上的運用,也有著更多的選擇。
[1]〈西方加強介入太平洋島國以圖抵消中國影響〉,《BBC中文網》,2018年8月29日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-45346106。
[2]“China’s Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States,” U.S.-China Economic and Security Review Commission, June 14, 2018, https://www.uscc.gov/sites/default/files/Research/China-Pacific%20Islands%20Staff%20Report.pdf
[3]“China’s Pacific Islands Push Has the U.S. Worried”, Bloomberg, June 18, 2018, https://www.bloomberg.com/news/features/2018-06-17/china-s-pacific-islands-push-has-the-u-s-worried
[4]〈巴布亞新幾內亞向中國貸款搞基建〉,《聯合早報中文網》,2018年8月14日,http://www.uzbzw.com/cngov/2018-08/1447637.html。
[5]川普政府以「修正主義強權」、「戰略競爭者」、「經濟掠奪者」、「潛在敵人」來定位與描述中國,請參見:(1)The White House, National Security Strategy of the United States of America (Washington D.C.: The White House, 2017);(2) Department of Defense, Nuclear Posture Review(Washington, D.C., 2018);(3)Office of the Secretary of Defense, Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2018 (Washington D.C.: The Department of Defense, 2018)