第20期
壹、新聞重點
2018年10月19日,美國國防部稱,在國防部長馬提斯(James Mattis)與韓國國防部長鄭景斗會商後,為了使外交過程可以繼續,美韓兩國將暫停原訂在12月舉行的「警戒王牌」(Vigilant Ace)聯合軍事演習。28日,美軍參謀首長聯席會議主席鄧福德(Joseph Dunford)表示,「朝鮮半島的外交努力今後數月將導致軍方不安」。29-30日,美國國務院北韓政策特別代表畢根(Stephen Biegun)訪問韓國,重申北韓必須落實無核化。31日,美韓於華府舉行第50次韓美安全諮商會議(ROK- U.S. Security Consultative Meeting, SCM),聚焦在朝鮮半島完全非核化與建立永久和平機制的合作方案,確定暫停「警戒王牌」軍演及啟動移交戰時作戰指揮權(transfer of wartime operation一、韓國透過暫停軍演釋放善意al control)。 [1]
貳、安全意涵
一、韓國透過暫停軍演釋放善意
金正恩長期反對美韓軍演,並以此作為推遲無核化進程的藉口。韓國總統文在寅曾表示,因為北韓將軍演視為威脅,因此中止美韓聯合軍演是為了要和北韓繼續對話及建立互信所採取的步驟。其中,「警戒王牌」是美國與韓國空軍年度的聯合演習之一。2017年,在北韓進行第6次核試驗後,朝鮮半島緊張情勢升到最高。為了因應北韓威脅,美韓亦在2017年的「警戒王牌」演習中出動超過230架戰機及1.2萬人參與演習,包含最先進的F-22猛禽(Raptors)、F-35閃電II(Lightning IIs)等第5代戰機及B-1B槍騎兵(Lancer)戰略轟炸機(見附表1),並演練對北韓軍事設施進行精準打擊,意圖向金正恩施壓。相較之下,朝鮮半島局勢在2018年出現明顯轉變。在川金會後,美韓宣布暫停「乙支自由衛士」(Ulchi-Freedom Guardian)演習。8月28日,馬提斯對外表示,美韓仍決定在2018年底舉行「警戒王牌」演習。現今,美韓基於推動北韓無核化進程,宣布暫停「警戒王牌」演習。2018年迄今,美國與韓國已取消或暫停「關鍵決斷」(Key Resolve)、「鷂鷹」(Foal Eagle)、「乙支自由衛士」、「警戒王牌」等多項聯合演習,持續釋放善意。
二、川普政府內部存在對文在寅推動與北韓和緩政策的疑慮
文在寅上台以來,持續推動對北韓的和解,兩韓主導朝鮮半島情勢的趨勢逐漸增加,包含高階軍事將領的接觸。2018年9月19日,文在寅與金正恩在會面後簽署《9月平壤共同宣言》,並把《旨在履行歷史性的板門店宣言的軍事領域協議書》納入附件,作為推動兩韓軍事互動及互信的依據。該協議書納入排除地雷、撤除非軍事區武裝及設置禁航區等內容。此後,兩韓開始落實相關內容(見附表2)。9月25日,文在寅倡議發表《終戰宣言》。10月12日,兩韓舉行軍事工作會談。對美國而言,北韓並未放棄核武,加上無核化作為缺乏明顯進展,北韓核武及飛彈威脅依舊存在。此外,美國國防部於19日宣布暫停軍演,韓國國防部則在20日證實暫停軍演,媒體稱美韓針對暫停「警戒王牌」一事已出現協調不一致的情況;加上鄧福德與畢根的發言,透露美國內部對文在寅過快推動兩韓軍事和解的擔憂。
參、趨勢研判
一、川普政府維持對北韓的制裁施壓金正恩完成無核化
川普政府始終主張,在北韓完成無核化前,美國不會放鬆對北韓的制裁,包含落實聯合國安理會對北韓的制裁,也就是所謂的「極限施壓」政策。10月25日,美國宣布對兩家新加坡公司及1名個人進行制裁,因為他們幫助北韓逃避聯合國對北韓的制裁。儘管中國、俄羅斯及韓國都倡議應該放寬對北韓的制裁,但美國的立場並沒有改變。換言之,除非北韓展現落實無核化的具體行動,否則美國依舊會堅守對北韓進行制裁的立場。
二、北韓無核化進程將影響美韓移交戰時作戰指揮權發展
1994年,駐韓美軍已將韓國軍隊的平時作戰指揮權交還韓國。此後,有關韓美聯合司令部戰時作戰指揮權由美國掌控移交給韓國軍方的議題就備受矚目。但北韓核武威脅是影響美韓對移交戰時指揮權的因素之一。當北韓核武危機的升高,美國與韓國就會加強軍事上的合作與互動,如部署薩德飛彈防禦系統及擴大聯合軍事演習規模等,降低雙方對移交戰時作戰指揮權議題的關注。以朴槿惠時期為例,2014年美韓安全諮商會議就達成有條件歸還戰時作戰指揮權的共識,即韓國軍方若具備主導聯合防衛和應對北韓核武的能力,美軍將歸還戰時作戰指揮權。隨著文在寅的上台及推動兩韓和解,朝鮮半島緊張情勢出現轉變,2018年韓美安全諮商會議就戰時作戰指揮權議題達成新的共識,包括2019年起展開移交戰時作戰指揮權的評估工作、移交戰時作戰指揮權後駐韓美軍不會撤出韓國、維持現行聯合司令部指揮架構、由韓國將領出任司令、美軍將領出任副司令等。然而,北韓是否真的願意放棄核武並遵守相關規範,將影響美韓對移交戰時作戰指揮權的發展。
三、美韓暫停軍演有助營造川金二會氛圍
10月7日,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)與北韓領導人金正恩會面後,就表達川金二會的可能性。8日,川普總統稱川金二會將會在美國期中選舉之後舉行。在美國國防部宣布暫停軍演後,蓬佩奧在19日接受美國之音專訪時稱,美國與北韓仍持續推動川金二會事宜;更有美國匿名官員表示,川金二會可能的時間是在年後舉行。 換言之,美韓暫停軍演為川金二會營造良好條件。[2]
附表1、2017年美韓年度「警戒王牌」聯合演習內部概述
日期
|
演習內容概述
|
機種
|
備註
|
12.4
至
12.8
|
‧演習重點是對北韓軍事設施進行精準打擊。
‧參演部隊人數共約1.2萬人,軍機共約230架。
‧美國空軍、陸戰隊、海軍。
‧韓國空軍。
‧演習包含進攻編隊(打擊敵軍主要目標)、緊急空中阻絕(打擊飛彈發射車等移動目標)、近距離空中支援(地面部隊航空支援)、提供防禦(防禦敵軍飛機空中滲透)、反火力戰(遠程砲擊敵人)、水面戰鬥巡邏(切斷敵軍海上滲透特種部隊)等課目。
|
‧美國
F-22猛禽戰鬥機、F-35閃電II戰鬥機、F-16戰隼戰鬥機、F-15鷹式(Eagles)戰鬥機、F-18 黃蜂(Hornets)戰鬥機、EA-18G咆哮者式(Growlers)電戰機、B-1B槍騎兵戰略轟炸機。
‧韓國
F-15K猛擊鷹(Slam Eagle)戰鬥機、KF-16戰鬥機、F-4幽靈II(Phantom II)戰鬥機。
|
出動F-22猛禽及F-35閃電II第5代戰機。
|
資料來源:作者整理自不同新聞報導。
附表2、2018年文金第3次會面後兩韓有關軍事作為
日期
|
事件重要內容
|
9.14
|
兩韓在北韓開城設立聯合聯絡處。
|
9.19
|
簽署《9月平壤共同宣言》,包含將停止非武裝地帶在內對峙地域的軍事敵對關係,延伸到朝鮮半島整個地區,消除朝鮮半島全境的戰爭威脅,從根本上解除敵對關係;恢復鐵路和公路的連接;讓朝鮮半島成為沒有核武器及核威脅的和平土地,北韓決定永久廢棄東倉里引擎試驗場和飛彈發射台,並考慮永久廢棄寧邊核設施。
|
9.19
|
兩韓國防部長簽署《旨在履行歷史性的板門店宣言的軍事領域協議書》,作為《9月平壤共同宣言》的附件,內容包括:1.2018年11月1日起,兩韓軍事分界線附近暫停軍事演習,即停止陸、海、空在內所有地區的各種軍事敵對行為;在軍事分界線附近設置禁飛區。2.進行全天候通信系統運作,防止陸、海、空等所有地區發生意外衝突,且及時通報異常情況。3.板門店共同警備區非軍事化,撤出前敵觀察哨,進行共同確認。4.確保西海海域和平及漁民捕魚活動安全,建立聯合巡邏機制。
|
9.25
|
文在寅倡議發表終戰宣言。
|
10.1
|
兩韓在非軍事區展開清除地雷與爆炸物工作。
|
10.12
|
兩韓舉行軍事工作會談。
|
10.25
|
兩韓撤除非軍事區共同警備區的武裝。
|
11.1
|
兩韓軍事分界線附近暫停軍事演習及設置禁飛區。
|
資料來源:作者整理自不同新聞報導。
[1]Oriana Pawlyk, “Pentagon Cancels Large-Scale Vigilant Ace Exercise with South Korea,” Military.com, October 19, 2018, https://www.military.com/daily-news/2018/10/19/pentagon-cancels-large-scale-vigilant-ace-exercise-south-korea.html; Hyonhee Shin, “ U.S. urges North Korea denuclearization before shared goal of ending war,” Reuters, October 29, 2018, https://www.reuters.com/article/us-northkorea-usa-southkorea/u-s-urges-north-korea-denuclearization-before-shared-goal-of-ending-war-idUSKCN1N30IY;〈美軍將領:朝鮮半島外交進展導致軍方“不安”〉,《美國之音》,2018年10月28日,https://www.voacantonese.com/a/us-korea-20181027/4632293.html。軍語辭典區分作戰指揮(operational command)與作戰管制(operational control),韓國《東亞日報》使用戰時作戰指揮權,作者在此以《東亞日報》為準。
[2]黎堡,〈官員:美國與北韓第二次峰會可能年後舉行〉,《美國之音》,2018年10月20日,https://www.voacantonese.com/a/trump-kim-second-summit-20181020/4621740.html。