第21期
壹、新聞重點
2018年10月17日清晨西藏高原西南部、接近中印邊界的林芝地區米林縣山區突發嚴重山崩,大量土石崩落封斷中印跨國境河流雅魯藏布江,形成一巨大但結構鬆軟脆弱的堰塞湖。事發48小時後堰塞湖的水位高度突破40公尺、積水量超過3億立方公尺(等於翡翠水庫的蓄水量),中國緊急撤離附近6,000餘居民,並嚴密觀察可能爆發的「潰堤災難」(如附圖)。 [1]至10月20日中國應急管理部宣布雅魯藏布江堰塞湖自然洩流,潰堤危機解除。鑒於中印關係的複雜,兩國的政治外交關係影響雅魯藏布江水資源的合作與發展。
貳、安全意涵
一、雅魯藏布江涉及中印環境及水資源安全問題
雅魯藏布江是西藏第一大河,發源於西藏南部西喜馬拉雅山脈北麓冰川末端,進入印度後名為布拉瑪普特拉河(Brahmaputra),繼經孟加拉與恒河匯合後注入印度洋。10月17日雅魯藏布江堰塞湖滑坡發生原因乃冰崩(冰川發生崩塌)夾帶冰磧物阻塞流道引起。這雖未造成危害,但2000年6月雅魯藏布江支流易貢藏布堰塞湖潰決,造成中印境內人員重大傷亡與財損(如附表1),可見此一環境安全成為中印不可輕視的非傳統安全問題。而本次「斷流」事件雖屬天災,但是長時間阻斷江水可能造成下游缺水,影響人民生活;堰塞湖潰決又會造成下游人民撤離,其損害不亞於印度每年雨季產生的洪災,所以此種災害亦有水資源安全的顧慮。中國規劃在雅魯藏布江興建多座大型水壩,2015年藏木水電站已正式運行、拉洛水電站預計於2020年運行。此舉引發印度媒體宣稱「中國水威脅論」,擔心中國藉無預警洩洪或破壞壩體的「人工斷流」方式,成為另類的毀滅性武器,影響中印政治外交關係。 [2]
二、中印跨境河流合作因主權更顯複雜
雅魯藏布江經過墨脫(Motuo)急轉後進入印度控制的阿魯納恰爾邦(Arunachal Pradesh,中國稱藏南地區),中國反對印度透過開發布拉馬普特拉河,以強化對藏南實際佔領和控制的措施。而印度則認為,中國任何對雅魯藏布江的開發利用,不能弱化其對「阿魯納恰爾邦」的實際佔領。中印跨界河流合作與水資源配置,因「藏南」的領土歸屬問題更顯複雜。領土問題不解決,中印間的跨國境河流合作很難獲得實質進展。
參、趨勢研判
一、中國因上游優勢具談判籌碼
中印兩國因應易貢藏布堰塞湖事件,於2002年達成協議,中國承諾向印方提供河水流量資料;2013年中印簽署了《關於加強跨境河流合作的諒解備忘錄》,雙方同意加強跨境河流合作,於每年5月15日到10月15日雨季期間,中國分享跨國境河流的水文資料,以便印度部署防洪措施。[3] 惟2017年6月中印洞朗事件發生後,中國以技術問題停止提供水文資料,直至2018年3月第11次「中印跨國境河川專家會議」後,始同意重新提供水文資料給印度。
從本次事件,中國水利部於10月17日立即提供印度緊急通報堰塞湖下游每小時水位和流量等水情資訊,使印方適時掌握災情。可見中國因位處雅魯藏布江上游,就是否開展河流合作及其程度,都具有掌控及運用水資源的優勢。中國位處東南亞各國多數跨境河流的上游,掌控著流入鄰國的河流,多次被下游鄰國指控未披露境內跨境河流的水壩建設與水文資訊。以湄公河為例,下游各國雖成立相關流域治理機制,惟因中國視水資源為政治的談判籌碼,對機制的整合與實質合作的進展仍屬有限(如附表2)。
二、中印跨境河流仍將止於水文共享基本合作
聯合國《國際水道非航行使用法公約》(The Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses)於2014年正式生效,[4] 公約條文律定跨國境河流流域內各國的權利與義務,規範了公平合理運用、不造成重大危害的義務、一般合作的義務、互通資訊與資料的義務、維持與保護水資源及其生態系統的義務、補償原則及自由航行原則等7項普遍性原則。中印雙方在1997年聯合國大會上因主權考量反對部分條文,迄今仍未簽署。目前,中印跨境河流僅止於水文資料提供與治災防洪的基本合作,對於公約規範的流域共同開發、水量分配、成立流域治理委員會等事項,尚難達成共識。
附表1、2000年與2018年雅魯藏布江斷流事件比較表
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2000年雅魯藏布江斷流事件
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2018年雅魯藏布江斷流事件
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發生時間
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2000年4月19日
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2018年10月17日
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堰塞湖地點
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西藏自治區波密縣
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西藏自治區米林縣
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堰塞湖成因
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冰崩
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冰崩
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累積水量
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30億立方公尺
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3億立方公尺
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淤積天數
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2000/4/19-2000/6/10
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2018/10/17-2018/10/20
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解決方式
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潰堤溢出
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自然洩流
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對中國影響
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易貢藏布、帕龍藏布和雅魯藏布大峽谷地區全部橋樑被沖毀,沿江道路包括318國產(川藏公路)上的通麥大橋被沖毀,沿江道路包括波密——林芝段交通中斷癱瘓。墨脫、波密、林芝三縣90多個鄉,近萬人受災後成為與外界斷絕聯繫的孤島。
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撤離居民6000餘人
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對印度影響
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布拉馬普特拉河沿岸7個邦遭受特大洪水災害。94人死亡,250萬人無家可歸,部分公路、鐵路交通中斷癱瘓。
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無
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資料來源:作者自行整理自公開網站。
附表2、湄公河與雅魯藏布江流域相關治理機制彙整表
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瀾滄江-湄公河
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雅魯藏布江-布拉瑪普特拉河
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流經
國家
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中國 (中國境內稱瀾滄江)、寮國、緬甸、泰國、柬埔寨和越南(6國)
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中國、印度、孟加拉(3國)
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治理
機制
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一、大湄公河次區域經濟合作(Greater Mekong Subregion Economic Cooperation Program, GMS)
1.亞洲開發銀行推動。
2.成立時間:1992年。
3.中國、緬甸、寮國、泰國、柬埔寨、越南參與。
4.強調次區域國家的經濟聯繫,提高次區域的競爭力,推動地區經濟和社會的共同發展(未強調水資源合作)。
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一、2003年《中華人民共和國和印度共和國關係原則和全面合作的宣言》:交換雙方同意共有河流的汛期水文資料。
二、2005年《中華人民共和國與印度共和國聯合聲明》雙方將繼續在交換雙方同意的跨界河流的汛期水文資料方面保持合作。
三、2006年《中華人民共和國與印度共和國聯合宣言》:雙方同意建立專家級機制,探討就雙方同意的跨境河流的水文報汛、應急事件處理等情況進行交流與合作。
四、2008年《中華人民共和國和印度共和國關於二十一世紀的共同展望》:中國向印度提供汛期水文資料,確保有關河流沿岸地區人民的安全。
五、2010年《中華人民共和國和印度共和國聯合公報》:雙方重申將促進和加強跨境河流的合作(汛期水文資料和在應急事件處置提供協助)。
六、2013年《關於加強跨境河流合作的諒解備忘錄》:雙方同意通過專家級機制,就水文報汛、應急事件處置開展合作,並就其他共同關心的問題交換意見。
七、2015年《中華人民共和國和印度共和國聯合聲明》:繼續開展跨境河流水文報汛、應急事件處置的合作。
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二、湄公河委員會(The Mekong River Commission, MRC)
1.聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會發起。
2.成立時間:1995年。
3.泰國、寮國、柬埔寨和越南4國參與。
4.委員會成立宗旨在湄公河流域開發利用、水資源保護、防災減災、航運安全等領域合作。
5. 1996年中國和緬甸成為對話伙伴。
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三、湄公河下游倡議(The Lower Mekong Initiative, LMI)
1.美國提出。
2.成立時間:2009年。
3.由美國、柬埔寨、寮國、泰國和越南簽訂。
4.旨在加強在環境、健康、教育和公共基礎設施方面合作(未強調水資源合作)。
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四、瀾滄江 -湄公河合作(Lancang-Mekong Cooperation, LMC)
1.中國提出。
2.成立時間:2015年。
3.參與國家計中國、柬埔寨、寮國、緬甸、泰國、越南。
4.成立專項基金致力在互聯互通、產能、跨境經濟、水資源、農業和減貧領域開展合作。
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綜合
評析
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雖有湄公河委員會流域管理機制,但是中國自始未正式加入,僅以對話伙伴身分參與,在水資源與各國合作上,中國仍屬低度的水文共享與防救災合作,並持續在境內築壩及發展水利建設。中國期望透過 瀾湄合作(LMC)取代其他合作管理機制,成為湄公河流域的主控者,相關成效仍待觀察。
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中國未參考湄公河治理模式,中印水資源仍處於雙邊談判方式,雙方僅就水文共享與應急事件處置,對於流域共同開發、水量分配及成立流域治理委員會等項尚難達成共識。
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資料來源:作者自行整理自公開網站。
附圖、2000年與2018年雅魯藏布江斷流地點示意圖
資料來源:作者自行整理自公開網站。
[1]〈西藏林芝山體滑坡 致雅魯藏布江斷流形成堰塞湖〉,《CCTV央視網》,2018年10月18日,http://m.news.cctv.com/2018/10/18/ARTIF0813cTFV5pSRjXyiWK2181018.shtml 。
[2]〈沒完沒了!印度又談中國水電站「威脅論」〉,《中國西藏網》,2016年4月18日,http://www.tibet.cn/news/focus/146096011890.shtml。
[3]〈中印戰略合作夥伴關係未來發展願景的聯合聲明〉,中國外交部,2013年10月23日,https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_677220/1207_677232/t1092254.shtml。
[4]公約第36條:「本公約應自第35份批准書、接受書、核准書或加入書交存於聯合國秘書長之日後第90天起生效」。由於加入公約的第35個國越南在2014年5月19日批准該公約,因此公約於2014年8月17日起生效。“United Nations General Assembly Press Release GA/9248,” International Water Law Project, May 21, 1997, https://www.internationalwaterlaw.org/documents/ Aintldocs/convention_press.html