論美國期中選舉對中國政策之影響
2018.11.16
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壹、新聞重點
美國國會期中選舉於2018年11月6日落幕,選舉結果大致符合選前多數的預測:民主黨奪回眾議院過半席次,共和黨則繼續參議院的控制(選舉結果如附表)。對此兩黨分治國會的選舉結果,川普總統在11月7日白宮記者會中表示:「共和黨扭轉歷史,延續我們在參議院過半,在眾議院也遠優於預期。」他主動對獲得眾議院多數的民主黨遞出和解訊息,表示願意推動兩黨間在國內外重大議題上的的合作與談判,但強調如果民主黨推動對他個人進行調查,兩黨共同合作的基礎將會消失。在被問及選舉後的美中關係發展時,川普暗示,中國將撤銷「中國製造2025」計畫,而美中間的貿易爭端,很可能在2018年11月底G20峰會時的川習會中達成協議。[1] 民主黨眾議院領斐洛西(Nancy Pelosi)在選後慶功會上則表示,贏回眾議院會是「美國嶄新的一天開始」,民主黨將以此落實憲法下國會「對川普政府監督與制衡(check and balance)」的角色,但她不排除兩黨間合作的可能,以避免國家的分裂。 [2]
貳、安全意涵
一、民主黨與共和黨對中國採強硬立場有共識
川普政府上台以來,共和黨與民主黨分歧加劇,雙方關係猶如水火般,互不能相容,但兩黨間政策上難得有的共識是:對中國採取強硬立場。《經濟學人》在其「中美對抗」封面文章中指出,現在中國已被美國政黨、外交、商業界視為戰略對手,而且民主黨與共和黨更在相互比較,看誰對中國更狠。參議院民主黨領袖舒默(Chuck Schumer)雖然大部分時候不同意川普政策,但他表示:「談到對中國貿易行為採取強硬態度時,我會更親近川普,勝過於歐巴馬或小布希。」[3] 此次美國期中選舉,被視為對川普上任兩年來的施政滿意公投。川普在全國巡迴輔選時,大肆宣揚其對中國強硬立場,並把發起對中國的貿易戰,當作其上任兩年來最主要的政績之一。相較下,民主黨在選舉中無所不用其極攻擊川普的施政同時,卻未見其嚴詞批評川普的中國政策,此顯示民主黨基本上亦認同美國對中國應採強硬的態度。
二、中國對選舉結果低調以尋求合作契機
川普自豪作為「第一個挑戰中國貿易的美國總統」,可以理解地,北京希望透過民主黨與共和黨間的矛盾與制衡關係,以舒緩川普對中國的強硬立場。中共黨媒《環球時報》在8月初透露,中共內部有寄望於共和黨丟掉期中選舉的聲音;美國白宮國家經濟委員會主任庫德洛(Larry Kudlow)表示,「習近平似乎認為,等過了11月期中選舉,川普會變弱,進而減輕其對中國貿易的攻擊,這是很糟糕的賭博。」[4] 選舉期間,中國的英文官媒《中國日報》在愛荷華州購買媒體版面,攻擊川普的對中貿易政策。但這在川普於聯合國安理會公開指控中國企圖干預美國選舉後,中國的態度有了明顯的改變。中國不僅對美國期中選舉保持低調,並開始積極展開中美間高層對話。11月1日,川普主動在Twitter表示:「剛剛和中國的習近平主席進行了一場很長而且很好的談話,我們談了很多事情,特別著重在貿易。談話進行得很順利,在阿根廷G20的會面正在安排。」中國國家副主席王岐山在11月6日公開表示,強調中美合作關係的必要性,希望能就貿易爭端達成雙方都可接受的方案。針對期中選舉結果,中國外交部11月7日表示,不便評論美國內政議題,但強調「保持中美關係健康穩定發展的重要性與必要性是有共識的,美國各界有識之士對此也有共識。」 [5]
參、趨勢研判
一、眾議院易幟對川普中國政策影響有限
民主黨掌控眾議院後,透過法案、預算、調查、與彈劾等四項國會權力,將對川普政府施政產生影響。但因行政權優勢與國會分治兩項因素,川普及其所屬的共和黨在政府運作機制上,仍將繼續享有美中關係的主導權。首先在行政權優勢上,美國總統不僅是國家最高行政首長與三軍統帥,還享有對國會的否決權。總統透過政策的制定與執行、人事任命、與對外的締約及協議權,主導美國外交政策。其次在國會分治上,此次期中選舉結果,川普政府雖然喪失「完全執政」優勢,但共和黨繼續維持在參議院多數控制,也就確保了川普對在行政與司法官員重要的人事任命權。民主黨控制眾議院,將有能力杯葛川普政府在法案與預算上的議程,並透過國會調查權與彈劾權對川普政府進行監督制衡。民主黨雖不致對川普構成真正威脅,但其對政策的話語權勢將增加。但一個分裂分治下的國會權,在面對總統的行政權優勢下,民主黨於外交政策上的影響力,主要仍將侷限在眾議院中。
二、貿易戰選後將持續為川普中國政策焦點
針對期中選舉後的國會分治選舉結果,美國民主與共和兩黨雖公開表示不排除合作可能,但川普好鬥與充滿爭議性的政治風格,加上民主黨誓言透過國會對川普政府進行調查監督,美國兩黨政治的惡鬥將日趨白熱化。但川普政府把中國定位為「戰略競爭對手」與「經濟掠奪者」的基本格局將不至有所改變,民主黨對此立場雖未見異議,不過一向強調人權與貿易保護的民主黨,應會加碼要求對中國採取更強硬的立場,以增加川普政府在美中貿易談判時的困難性。對川普而言,貿易戰將是複雜美中關係重中之重,因為這是他引以為傲的政績。透過「以戰逼和」的策略,川普應希望能儘早與中國達成對他明顯有利的協議,以做為在兩年後競選連任時的重要成就。這也說明當北京近來陸續釋出願意與美國談判和解的訊息後,川普就迫不及待的予以透露。但無疑地,民主黨一定不樂見川普獨攬對中國強硬政策的政治利益。川普政府在「中國威脅論」下,成功的定義了美中關係的「競爭」基調,打破自1979年美中建交來的「合作」基本態勢。不甘落後的民主黨,在可預見的未來,仍將在「中國威脅論」的美國政界主流思維中,嘗試在具體作為上,提出自己的中國政策來與共和黨競爭。
附表、2018年 美國期中選舉結果
說明:眾議院全面改選,參議院改選35席,州長改選36席。
資料來源:作者綜合整理自公開資訊,截至2018年11月16日之統計結果。
[1]Donald J. Trump, “Remarks by President Trump in Press Conference After Midterm Elections,” The White House, November 7, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-press-conference-midterm-elections/
[2]William Gallo and Jim Malone, “Democrats Retake House, Creating Divided Congress,” Voice of America, November 7, 2018, https://www.voanews.com/a/lines-are-long-as-americans-render-midterm-verdict-on-trump/4647377.html
[3]“China v America: The end of engagement”, Economist, October 18, 2018, https://www.economist.com/leaders/2018/10/18/the-end-of-engagement; Naomi Lim, “Chuck Schumer: I am closer to Trump than Obama on trade with China”, Washington Examiner, April 22, 2018, https://www.washingtonexaminer.com/news/chuck-schumer-im-closer-to-trump-than-obama-on-trade-with-china
[4]〈美中貿易談判難 背後有賭局?等待中期選舉風向〉,《BBC中文網》,2018年8月9日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/business-45134257。
[5]〈外交部就朝美對話的立場等答問〉,中華人民共和國外交部, 2018年11月7日,http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/07/content_5338251.htm。