G20川習會前看美國對中貿易戰策略
2018.11.30
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壹、新聞重點
2018年11月23日,中國外交部表示,習近平將於11月27日至12月5日對西班牙、阿根廷、巴拿馬、葡萄牙進行國事訪問,並於11月30日至12月1日出席在阿根廷舉行的二十國集團(G20)領導人第十三次高峰會議。11月20日,中國外交部宣布,國務院副總理劉鶴將於11月25至28日訪問德國,並出席第八屆「中歐論壇」漢堡峰會。顯見原先傳聞劉鶴可能在美中事務階層磋商後,率團赴美談判事將不會實現;川普與習近平G20峰會期間共進晚餐討論美中貿易問題事將如何發展,引發外界高度關注。
貳、安全意涵
11月1日,川普與習近平通電話,雙方同意在11月底G20峰會上繼續討論美中貿易議題。次日,川普表示中方非常想達成協議,他相信雙方可達成非常好的協議。若無法達成,美國將繼續其關稅措施,可能對價值2670億美元的中國輸美商品加徵25%關稅。11月9日,美國財長梅努欽(Steven Mnuchin)與劉鶴通電話,討論雙方協商達成交易(deal)以緩和貿易緊張關係的可能性。美方要求中方在開展貿易協商前提出開價(offer),但中方希望開始討論後,再提出正式提案。[1] 13日,美國國家經濟委員會主席、白宮首席經濟顧問柯德洛(Larry Kudlow)證實,美中政府各階層間正在進行溝通。次日,美國財政部表示,由美國財政部次長馬爾帕斯(David Malpass)領導的美方談判人員,在13日透過視訊會議與中方代表討論貿易議題。[2]
一、川普政府官員分扮黑白臉試圖施壓北京讓步
9月11至18日,以美國副總統彭斯(Mike Pence)為首的對中強硬派(包括陪同的國安顧問波頓[John Bolton]、國安會亞洲事務資深主任博明[Matthew Pottinger])前往日本、新加坡、澳洲、巴布亞紐幾內亞,並出席東協高峰會系列會議及APEC經濟領袖會議。延續10月對中國全面批判的論調,彭斯11月14日在新加坡受訪表示,若中國要避免與美國及其盟邦進入全面冷戰(an all-out cold war),就必須根本改變其行為,並對以下議題做出讓步:貿易赤字、猖獗的智財權剽竊、強迫技術移轉、限制市場准入、尊重國際規則與典範、限制國際水域自由航行及對西方國家的政治干預等。[3] 15日,彭斯在新加坡的東亞高峰會演講稱「印太地區容不下帝國與侵略」。16日在APEC企業領袖高峰會演講中,彭斯強調美國已對中國2500億商品實施關稅,且還能加倍懲罰;在中國改變做法前,美國不會改變路線。
在美國國內,強硬派也試圖讓中方做出最大的讓步(maximum concessions)。11月20日,貿易代表萊特海澤(Robert Lighthizer)透過聲明表示,美國貿易代表署(USTR)「301調查報告」更新版顯示,過去數月來,北京在技術轉移、智慧財產權方面的不公平貿易行為變本加厲,並未根本改變其不公平、不合理及市場扭曲的作為。21日,白宮經濟顧問委員會主席哈塞特(Kevin Hassett)甚至提議,可將「把中國逐出世貿」視為一個解決方案。但必須一提的是,同屬強硬派的納瓦羅(Peter Navarro)在CSIS(Center for Strategic and International Studies, CSIS)的發言,卻遭柯德洛公開反駁,稱其發言「太出格」,不代表川普政府,顯見其團隊發言紀律仍有問題。[4]
溫和務實派的白宮首席經濟顧問柯德洛,近期多次轉達川普看法,並數度表示,除非符合美國利益,否則不會有任何協議。同屬溫和派的商務部長羅斯(Wilbur Ross)則在15日表示,川習會可同意一個提供未來談判的「架構」,以解決美中貿易緊張,而非直接達成停戰協定。20日,川普指出,中方雖然不說,但他們非常想要達成協議。川普也威脅,若中國不對美國開放市場、不停止不公平貿易做法,美國將對中國課徵2670億美元商品的關稅。
二、川普可能重施「高聲叫囂準備談和」的談判手法
11月15日《路透社》報導,北京已書面回應美方所提的貿易改革要求,並作出部分讓步(這份清單來自2018年5月第一輪貿易談判時美方提出的要求。中方將其歸結為142個項目,並區分為願意進一步談判、已經著手解決、不能談判三大類,媒體報導稱中方已讓步項目約1/3到4成)。惟16日川普對媒體表示,中方對他的要求清單所做的回應大致完整,但少了四、五個重要的議題,因此他目前還不會接受清單。從近日報導可看出,雖然美方官員多次提及「交易」、「可同意未來談判架構」等語,但川普仍數度揚言,若中國不停止不公平貿易做法,美對中國課徵價值2670億美元商品的關稅。研判川普可能在G20重施「高聲叫囂準備談和」的故技—前例為川普在美國與墨西哥、加拿大重談NAFTA及揚言對伊朗制裁極限施壓時,逐步升高激烈的言詞到幾乎開戰邊緣,之後又突然願意妥協,達成「光榮的撤退」。[5]
參、趨勢研判
一、短期內實施2670億商品關稅制裁的機率不高
由於7月6日起,中國向美國的黃豆課徵25%報復性關稅,美國黃豆10月中以來對中國出口量,較2017年同期大減94%。根據美國商務部公布資料,美國7到9月的黃豆出口金額也逐步減少(7月出口金額月減16.2%至35.28億美元,8月月減28.2%至25.81億美元,9月月減29.4%至17.85億美元)。11月16日,美國農業部副部長森斯基(Steve Censky)表示,川普政府將敦促中國做出恢復進口美國黃豆的承諾。中國對美國高粱、棉花等農產品的採購也明顯減少。此外,歐洲智庫學者撰文表示,在美國對2500億美元的中國商品徵收25%關稅後,由於川普政府策略性選擇具有最高價格彈性或高度可替代性的中國產品,美國企業和消費者只承擔關稅成本中的4.5%,另外20.5%由中國製造業承擔,且讓美國對這些中國商品的進口量減少超過1/3,並將雙邊貿易逆差降低17%,加徵的淨稅收則為184億美元。但隨著貿易戰升級,美方無法持續選擇具有高進口彈性的產品,未來關稅轉嫁到美國消費者身上的比例將更高。[6]因此,短期內實施2670億商品關稅制裁的機率不高。
二、川習會至多形成框架性或原則性諒解
由於川普迄未接受中方所提讓步清單,加上APEC美中激烈交鋒、習近平、劉鶴分赴西、德等國強化合作,目前各方對G20川習會的預判並不一致。理論上,習近平可以在5月20日雙方一度達成的聯合聲明基礎上,做出更多的讓步。但在內外壓力下,習近平的空間有限,況且美方提出以實現「公平貿易制度」為核心的各項要求(不論是5月提出的八大要求,或11月彭斯提出的六大底線),幾乎等同迫使中共改變經濟體制,中方不可能接受。因此,一份存異求同,並可讓雙方各自表述對內交代的原則性或框架性諒解/共識,應是較為可能的結果。至於美方是否在2019年1月1日將2000億美元中國商品的關稅調升為25%,何時對另外2670億美元的中國商品加徵25%關稅,仍須持續觀察。
[1]Bob Davis and Lingling Wei, “U.S., China Resume Talks to Cool Trade Tensions,” The Wall Street Journal, November 12, 2018, https://reurl.cc/1oEvY
[2]Liz Moyer, “White House economic advisor Kudlow says US is speaking again with China on trade,” CNBC, November 13, 2018, https://reurl.cc/52Q47
[3]媒體稱為彭斯提出的六大底線。Josh Rogin, “Pence: It’s up to China to avoid a cold war,” Washington Post, November 13, 2018, https://reurl.cc/ye0Yq
[4]川普政府官員的發言雖有黑白臉之分,但強硬派的納瓦羅發言仍有出格。11月9日,對中強硬派、川普的首席貿易顧問納瓦羅在CSIS演講時警告,華爾街金融鉅子是中國「免費的外國代理人」,他們正試圖透過「穿梭外交」削弱川普談判地位,迫使川普結束對中國的關稅邊緣戰略,並與中方達成某種交易。13日,柯德洛對媒體表示,納瓦羅的發言太出格(“way off base”);他認為納瓦羅嚴重失言,事實上是在幫倒忙,並稱納瓦羅的發言不代表總統與川普政府。為此,美國智庫對川普團隊的發言有不少批評。請見James Politi and Demetri Sevastopulo, “Wall St told to stay out of China spat,” Financial Times, November 10, 2018, https://reurl.cc/DZRMm及Thomas Franck, “White House economic advisors clash: Kudlow says Navarro's China comments are 'way off base',” CNBC, November 13, 2018, https://reurl.cc/zWvGk
[5]與美國老羅斯福總統(Theodore Roosevelt)「巨棒外交」的名言—「溫言在口大棒在手」(Speak softly and carry a big stick)相反,經濟學家兼專欄作家Anatole Kaletsky指出,川普的慣用手法可歸結為「高聲叫囂準備談和」(Shout loudly and carry a white flag)─川普在執行美國外交政策時,常逐步升高激烈的言詞到幾乎開戰的邊緣,然後突然妥協,與對手談判達成戰術性的「光榮撤退」。請見Anatole Kaletsky, “Trump’s Victorious Retreats,” Project Syndicate, August 9, 2018, https://reurl.cc/r1mGZ
[6]Benedikt Zoller-Rydzek and Gabriel Felbermayr, “Who is Paying for the Trade War with China?” European Network for Economic and Fiscal Policy Research, November 2018, https://reurl.cc/bngVl