澳洲「未來潛艦計畫」爭議評析
2018.12.28
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壹、新聞重點
2018年12月13日澳洲國防部長潘恩(Christopher Pyne)宣布已與法國國防公司軍艦集團(Naval Group,以下簡稱軍艦集團)就「未來潛艦計畫」(Future Submarine Program)關鍵部分達成共識,[1] 有望於2019年初簽訂《戰略夥伴協議》(Strategic Partnering Agreement, SPA)作為未來三十年計劃的指導方針。然而《澳洲人報》(The Australian)同日揭露,事實上澳洲退役海軍少將普里格斯(Peter Briggs)與三位前海軍准將格里菲爾(Paul Greenfield)、羅奇(Terry Roach)以及一位匿名者等四位高階退將才剛於12月12日聯名致信給澳洲總理莫里森(Scott Morrison),抨擊當前計畫可能導致澳洲2040年只有一艘新潛艦服役引起熱議。 [2]
貳、安全意涵
一、軍艦集團爭議使計畫曝險
2016年4月26日澳洲官方宣布其國防史上規模最大的建造計畫—「未來潛艦計畫」由法國國防公司軍艦集團擊敗德國、日本得標,同年12月16日澳法兩國國防部正式簽約,澳洲將投入500億澳幣(約新台幣1兆1,500萬元)建造12艘「短鰭梭魚級」(Shortfin Barracudas class)大型遠洋柴電潛艦,首艘約於2032年下水,接著每兩年下水一艘。
然而,澳法雙方後續談判爭議不斷,導致原定2018年9月要簽訂的《戰略夥伴協議》延到2019年。不僅在澳建造工作份額從原本承諾的90%降至60%。得標後自澳洲最大國防造艦公司ASC挖角,進而影響了現役柯林斯級(Collins class)潛艦保修。甚至傳出軍艦集團可能遭義大利造船金融集團(Fincantieri)整併。現任澳洲參議院外交國防貿易委員會委員的南澳參議員派翠克(Rex Patrick)指出,「未來潛艦計畫」在進入細部設計階段之前,就已經排除其他競爭者,才讓法方有恃無恐。12艘潛艦全數下水需要付出的真正代價,恐怕將膨脹為3倍,達到1,500億澳幣。
二、潛艦規格特殊性引發風險爭論
2016年澳洲國防白皮書中強調,未來20年,各國先進潛艦半數以上會出沒於印太地區,屆時中國潛艦數量將高達70艘。如何排除區域外強權勢力藉由南海進入海域廣大的南太平洋,為澳洲建軍首要考量。澳洲皇家海軍(以下稱澳洲海軍)潛艦作戰因而具有涵蓋範圍廣大(近岸、遠洋)、貫穿緯度的複雜海底作戰環境等特性。美國提出印太戰略後,澳洲重新重視「自家後院」,能否藉著先進軍武科技,在區域內維持相對優勢成為焦點。然而,南太地區於1950至60年代飽受英美法核子試爆之苦,深層的歷史因素使得反核立場深植澳洲社會,即使核動力潛艦能滿足遠洋作戰需求,仍不會成為主要政黨的國防選項。
當時法方勝出關鍵在於願意提供「泵噴推進系統」(pump-jet propulsion),其匿蹤效果比德日方案的傳統螺旋槳推進器更好。不過,前ASC船廠高階管理人歐夫(Hans Ohff),批評搭載於柴電潛艦上之效果有待驗證。而且不納入絕氣推進系統(AIP)以及高功率鋰電池等技術,似乎有違追求技術領先初衷。[3] 再加上參考原型—法國「梭魚級」(Barracudas class)核子動力潛艦現階段都已經因不明原因延遲3年。不少專家開始質疑,軍艦集團是拿澳洲海軍的預算來「做實驗」,要求海軍控管風險的聲音越來越大。
參、趨勢研判
一、柯林斯級全數延壽機率高
涉及戰力維持與人才訓練的潛艦汰換過程如何轉換更是關鍵。澳洲戰略政策研究所(Australian Strategic Policy Institute, ASPI)研究員海利爾(Marcus Hellyer)建議以規劃三種不同目標方案:(一)最短時間內汰換柯林斯級潛艦(見附表一),每一艘新艦下水就退一艘柯林斯級,數量持穩6艘,直到2044年始增加;(二)最短時間內增加潛艦數量(見附表二),即6艘柯林斯級全數延壽,2032年數量即增加,2036-2050年維持9艘水準,接著逐步上升至12艘;(三)加快新潛艦下水頻率至每年一艘,且柯林斯級全延壽,如此一來2037年就能擁有12艘潛艦,並在2043年全數汰換為「短鰭梭魚級」(見附圖一之灰線)。[4] 澳洲海軍司令努南(Mike Noonan)11月7日於澳洲潛艦研究所(Submarine Institute of Australia)一場公開演講上間接證實了海軍正考慮延壽方案,並將於2019上半年決定。
二、國防自主與國防工業產值仍為官方主要考量
「未來潛艦計畫」預估能為澳洲本土帶來1,100個直接工作機會,而相關的供應鏈進一步還能提供1,700個工作機會。根據澳洲國防部2015年報告指出,建造柯林斯級的經驗顯示,雖然創造的就業人口只占了南澳0.25%,每年卻為該州創造6,700萬澳幣產值,產生驚人的經濟綜效。[5] 建造潛艦相關系統的先進技術,也會隨著外國廠商與澳洲軍工企業的合作,產生擴散效益。
澳洲政府強調國防經費需用來發展國防自主能力,包括產業人才與政府管理人才,欲藉由「未來潛艦計畫」建立永續的潛艦工業;維持12艘潛艦運作的人力需求將是目前的3倍規模,因此澳洲海軍於2018年11月1日,正式於南澳首府阿德雷德(Adelaide)建立海軍造船專科學校(Naval Shipbuilding College)。南澳洲政府也成立新單位「澳洲軍艦基礎建設局」(Australian Naval Infrastructure, ANI)來協助管理造船業資產與硬體設施、協調計畫發展以及提供商轉服務。
附表1、延壽3艘柯林級方案
資料來源:Marcus Hellyer, “Thinking through Submarine Transition,” ASPI, October 2018, https://www.aspi.org.au/report/thinking-through-submarine-transition
附表2、延壽6艘柯林級方案
資料來源:Marcus Hellyer, “Thinking through Submarine Transition,” ASPI, October 2018, https://www.aspi.org.au/report/thinking-through-submarine-transition
附圖、2018-2058年澳洲服役潛艦數量
資料來源:Marcus Hellyer, “Thinking through Submarine Transition,” ASPI, October 2018, https://www.aspi.org.au/report/thinking-through-submarine-transition
[1]2017年6月28日改名,前身為法國國有船舶製造企業(DCNS)。
[2]Rory Callinan, “Ex-navy group concerned over French-built submarines,” The Australian, December 13, 2018, https://www.theaustralian.com.au/national-affairs/defence/exnavy-group-concerned-over-frenchbuilt-submarines/news-story/b1be98d8bcb3ea8d91c1d9c713fb788d
[3]Hans J. Ohff, “Australia’s future submarine: a Class with no equals,” The Strategist, January 16, 2017, https://www.aspistrategist.org.au/australias-future-submarine-class-no-equals/
[4]arcus Hellyer,“Thinking through Submarine Transition,” ASPI, October 2018, https://www.aspi.org.au/report/thinking-through-submarine-transition
[5]“Building Submarine in Australia-Aspect of Economic Impact,” Department of Defence of Australian Government, May 2015, http://www.defence.gov.au/FOI/Docs/Disclosures/145_1516_ Documents2.pdf