英國於東南亞建立軍事基地的可能性
2019.01.18
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壹、新聞重點
2018年12月30日，英國國防大臣威廉森（Gavin Williamson）於接受《電訊報》（The Telegraph）專訪時透露，英國計劃在脫離歐洲之後選擇在東南亞與加勒比海兩處設置軍事基地，以實踐讓英國成為真正的全球性強國。[1] 對此，中國方面並未發表評論。但是，2019年1月7日，《環球網》則是針對蔡英文總統於5日有關「歡迎」英國軍事勢力出現在東南亞的談話提出批判，認為蔡總統是「又一次做『諂媚狀』」。[2] 總統府則於1月7日表示，相關報導內容並不正確。事實上，蔡總統當時是表示，「我們的原則很清楚，我們希望在南海保持一個和平的狀態。自由通行權是我們在南海議題上一個很重要的堅持，而能有助於和平跟自由航行權的維護，我們都會抱持一個比較開放的態度來面對，也希望各國在南海的議題上，能夠充分合作，也能夠充分尊重各自的立場」。[3]
貳、安全意涵
一、北京排拒所有域外國家勢力介入南海
雖然中國政府與官方媒體並未直接對威廉森的主張提出駁斥，但是透過環球網對蔡總統的批判，這顯示北京除了反對美國介入南海之外，它亦反對其他外國勢力介入，尤其是「美國盟友」以「軍事力量」的方式呈現。固然，中國因在南海填海造陸而擁有戰略上的優勢，但美國則是不斷地藉由「航行自由任務」（Freedom of Navigation Operations, FONOPs）而一再地挑戰中國對南海的主權主張。對北京而言，若是其他國家亦跟進美國採取類似的軍事行動，例如：軍艦航行、軍機飛越、軍事演習、或軍事化部署等，則中國在南海的主張與利益將進一步受到挑戰。另一個情況是，若跟進的國家與美國（兩者），或與美國及其他國家（三者或三者以上），共同執行南海「航行自由任務」，則北京所受的挑戰將大過於前述只有單一國家執行的狀況。
以英國為例，它在安全領域一直是美國最堅定的盟友。在1971年，英國即與澳洲、紐西蘭、新加坡、與馬來西亞簽署《五國防衛安排》（Five Power Defense Arrangements, FPDA）。儘管過去英國對此很少採取實際的運作，但這並不表示英國的軍事力量在亞洲是完全地消失。隨著美國重返南海，以及英國在脫歐之後必須尋找新的國際舞台，近來英國海軍也逐漸在南海活躍起來。2017年7月，英國即宣布將派遣航艦巡弋南海。2018年2月，威廉森訪問澳洲時則邀請澳洲一同巡航南海；6月，英國與法國海軍一同巡弋南海；7月，英澳兩國國防部長會商，計劃將航艦「伊莉莎白女王」號（HMS Queen Elizabeth）派往南海，同時進行兩軍在南海的聯合行動。此外，2018年6月，英國海軍巡防艦「薩瑟蘭」號（HMS Sutherland）在南海航行時為解放軍海軍所驅離；8月，兩棲攻擊艦「白島」號（HMS Albion）穿越西沙群島爭議水域，中國對此表達強烈抗議。為避免越來越多類似的挑戰，中國必須對所有域外國家以軍事力量方式進入東南亞表示反對。
二、東南亞國家的態度左右「軍事基地」提議是否成功
有關英國或其他國家能否在東南亞國家中成功地設置軍事基地，東南亞國家的態度至為關鍵。在威廉森受訪之後，英國國防部不具名人士表示，這個東南亞國家可能會是新加坡或汶萊。[4] 但新加坡國防部很快地否認了此一消息。雖然新加坡曾為英國的殖民地，且一向與英國關係良好，然其國內的機場與港口只提供些許外國軍機與軍艦停留。截至目前為止，並沒有一個國家（包括英國）清楚地表示將以新加坡做為該國的海外軍事基地。既然無此一提議，新加坡自是無須做任何的立場表示。更何況，新加坡與中國亦保持良好的關係，其亦無須在此一高度充滿爭議，並且可能會激怒北京的議題上做出表態。也因此，對北京而言，來自英國或美國其他盟邦之藉由建立軍事基地以制衡中國的壓力，某種程度上將獲得紓解。對此，結果既為北京所樂見，中國則無須「直接」回應或抨擊英國的提議。
參、趨勢研判
一、未來會有越多的美國盟邦投入南海「航行自由任務」
由於尋求在東南亞國家建立軍事基地的不確定性與困難，美國與美國盟邦只能回到繼續執行「航行自由任務」，或在此進行單邊或雙邊的軍事演習，如此以遏止中國持續的勢力擴張。由於沒有屬於自己的海空軍基地，美國與其盟邦將不易進行長時間的部署、訓練、維修、與補給，此亦將不利於長時間與及時性地應付在南海可能出現的臨時狀況或危機。為此，未來在南海的「航行自由任務」不會是只有美國或英國單一國家的個別行動，而會是由兩個國家或兩個國家以上所組成的共同行動。1月16日，美國海軍驅逐艦「麥坎貝爾」號（USS McCampbell）即與英國海軍巡防艦「阿吉爾」號（HMS Argyll）在南海舉行了首次的聯合演習。[5] 類似的聯合軍事行動之次數與頻率未來將會增加。
二、東南亞國家在「軍事基地」議題上繼續保持中立
有關東南亞國家是否會提供美國與美國盟邦建立軍事基地的問題，相當程度上這仍取決於東南亞國家的態度。除了新加坡否認會接受英國在其國內設置軍事基地的消息之外，與中國存有嚴重南海主權爭議的越南於2016年亦清楚地宣示，該國拒絕外國在其領土上建立軍事基地。而柬埔寨總理韓森（Hun Sen）於2018年亦採取相同的立場，拒絕外國在其國內設置軍事基地，特別是否決了中國在其西南部設立海軍基地的遊說。整體而言，多數東南亞國家雖是在安全領域傾向於與美國合作，但他們亦與中國保持友好的關係。然而，在開放外國建立軍事基地議題上，由於這嚴重涉及到國家主權問題，且為了避免讓區域情勢變得更複雜，它們似乎不怕得罪美國（及美國盟友）與中國，而會繼續選擇保持中立的立場。
[1]Christopher Hope, “Britain to become ‘true global player’ post-Brexit with military bases in South East Asia and Caribbean, says Defence Secretary,” The Telegraph, December 30, 2018, https://www.telegraph.co.uk/politics/2018/12/29/britain-become-true-global-player-post-brexit-new-military-bases/
[2]〈英國要在南海建軍事基地？蔡省長鞠躬哈腰：歡迎！〉，《環球網》，2019年1月7日，http://taiwan.huanqiu.com/article/2019-01/14001597.html。
[3]〈府：總統沒說歡迎英國在南海設立基地〉，《中廣新聞網》，2019年1月8日，http://www.bcc.com.tw/newsView.3190267。
[4]Brad Lendon, “A British military base on the South China Sea is not a far-fetched idea,” CNN, January 4, 2019, https://edition.cnn.com/2019/01/03/asia/britain-military-bases-asia-intl/index.html
[5]“U.S., Britain conduct first joint drills in contested South China Sea,” Reuters, January 16, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-britain-southchinasea/u-s-britain-conduct-first-joint-drills-in-contested-south-china-sea-idUSKCN1PA0PV