法澳簽署潛艦建造協議
2019.02.27
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壹、新聞重點
法國軍隊部長帕莉（Florence Parly）與澳洲國防部長潘恩（Christophe Pyne）於2019年2月11日簽署了為期50年的《戰略夥伴協議》（Strategic Partnering Agreement, SPA）。法國海軍集團（Naval Group）將提供澳洲海軍12艘「短鰭梭魚級」（Shortfin Barracuda class）大型遠洋柴電潛艦並且負責其維修與保養。[1]第一艘潛艦將自2023年起造，預計在2030年代初期交艦，並維持每兩年一艘的速度進行建造。然而，就在雙方政府慶賀協議達成之際，近日澳洲反對黨議員馬利納斯卡斯（Peter Malinauskas）則根據法澳雙方計畫負責人的說法，指出協議中並未明確規定澳洲企業必須要得到多少工作份額，也並未對承包商的選擇做出限制，使得潘恩做出澳洲負責比例不低於60%的承諾面臨跳票的質疑。[2]
貳、安全意涵
一、協議進一步強化法澳戰略夥伴關係
法澳雖然同屬西方陣營，但是法國在太平洋地區的出現在過去並不受到澳洲歡迎，主要可歸結於1966至1996年間法方於法屬玻里尼西亞（French Polynesia）近兩百次的核子試驗、對當地區域獨立運動的阻撓以及1985年「彩虹勇士號」（Rainbow Warrior）爆炸事件的涉入，[3]這些事件都讓巴黎與坎培拉之間的關係長期以來保持疏遠。
然而，自2010年代起法澳間的冷漠關係開始有了重大改變。彼此之間在印太區域的安全議題上有著相同的看法，其中包括對中國在印太地區擴張的憂心。這些因素促使兩國關係日益緊密，我們可以從雙方政府高層互訪次數（見附表）印證上述的發展，自2014起至2018年間，雙方高層的交流頻繁，每年均會有至少一次的元首層級訪問。因此，一個為期50年的合作計畫可說是彼此緊密關係的具體化表現，除了代表一個長時間的重要技術轉移與分享，也顯示出法澳雙方的理念契合與對彼此高度信任。
二、合約簽署展現法國造艦產業的高度競爭力
法國能夠擊敗德國與日本等競爭對手取得合約是國際對法國造艦實力的再次肯定，這必須要歸功於法國在追求「戰略自主」的國防戰略指導方針下，對「海洋嚇阻產業」數十年來投入所帶來的外溢效應。一方面，以彈道飛彈核潛艦（sous-marins nucléaires lanceurs d’engins, SNLE）[4]的研發為基礎，法國在核子動力潛艦的發展上獲益良多。例如，在開發「凱旋級」（Triomphant class）彈道飛彈核潛艦過程中所獲得的船體焊接技術、靜音技術、戰鬥系統程式、推進系統與通信系統等等都被廣泛應用在「敘弗朗級」（Suffren class）核動力攻擊潛艦上。另一方面，其所應用的核子反應爐也是在SNLE的核子反應爐基礎上加以改良而成。同時從戰略自主的理念出發，自用的需求發展到最後帶來了出口的可能性。法國SNLE多年的開發與自製經驗，不但增加了法國在國際潛艦銷售市場上的能見度與可信度，也提升了海軍集團的國際名聲。藉由後者良好的科學與技術形象，使國際上缺乏必要技術但希望提升國防能力的國家紛紛向法國購買武器，為法國帶來可觀的收入。
三、協商過程凸顯國際潛艦建造合作計畫的困難
從2016年4月公布海軍集團得標到2019年2月正式簽署建造協議，冗長的協商過程顯示出此一類型國際合作案的困難，其原因主要出自於對關鍵技術的保護與經濟利益的分配兩大面向。在關鍵技術的保護方面，澳方所訂製的「短鰭梭魚級」大型遠洋柴電潛艦乃是在海軍集團在「梭魚級」（Barracuda class）核子動力潛艦基礎上研發而來，如何確保其核子動力技術不會外洩是法國的重要課題，同時也需要將其所搭載美製洛克希德馬丁（Lockheed Martin）公司的戰鬥系統資料保護考量在內，這些機密細節保護均需有關各方花費大量時間討論。
在經濟利益的分配方面，法澳雙方均希望能夠將潛艦建造的各個階段盡可能的留在本國，其不僅能夠為區域經濟帶來收入與創造就業機會，還可以培育與維持地方的專業造艦人才與能力。雖然最終雙方達成共識，也就是除了在法國進行設計以外，其餘的建造、組裝、測試都會在澳洲阿得雷德（Adelaide）的新廠區進行，該廠區將由海軍集團負責營運，提供支援與技術指導。然而，承包商選擇與人才聘用依舊是有待雙方攻防的焦點。
參、趨勢研判
一、法國對印太地區的關注不斷增加
法國在印太地區擁有46萬平方公里的海外領地、近900萬平方公里的專屬經濟區（exclusive economic zone）、150萬的居民以及7000名的駐軍。2018年6月法方公布的印太政策說明書《法國與印太地區的安全》（La France et la sécurité en Indo-Pacifique）將南海問題與強權擴張行為列為重要的安全挑戰。儘管法國並未明言，但其後已隱含對北京在南海爭議島礁軍事化行為與其「珍珠鍊戰略」的擔憂。因此，法國作為在印太地區的利害關係人，在此區有諸多利益，對於中國的擴張行為勢必會加深關注力道。
二、法國以武器出口作為其建立印太戰略夥伴網絡的工具
法國在《法國與印太地區的安全》中提出將發展包括印度、澳洲、日本、馬來西亞、新加坡等國在內的戰略夥伴關係網絡，來因應印太地區的緊張關係與安全挑戰。除了既有的《法澳紐協定》（FRANZ Agreement）、美法澳紐「四邊防衛協調集團」（Quadrilateral Defense Coordination Group, QDCG）以外，法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）也在2018年訪澳時也提出建立法澳印三國合作機制來避免此區出現霸權。此外，我們可以觀察到法國以武器出口作為此種夥伴關係的強化工具，包括此次軍售對象澳洲在內，這些國家均是法國在印太地區主要的武器出口對象（見附圖）。
附表、法澳政府高層官員互訪次數統計
|
年代 |
法訪澳 |
澳訪法 |
備註 |
|
2001-2013 |
12 |
31 |
|
|
2014 |
2 |
1 |
法國總統歐蘭德（François Hollande） |
|
2015 |
1 |
1 |
澳洲總理滕博爾（Malcolm Turnbull） |
|
2016 |
4 |
5 |
法國總理瓦爾斯（Manuel Valls） |
|
2017 |
4 |
4 |
澳洲總理滕博爾 |
|
2018 |
4 |
2 |
法國總統馬克宏（Emmanuel macron）、澳洲總理滕博爾 |
資料來源：洪瑞閔整理自公開資料。
附圖、2008-2017印太地區法國主要武器出口夥伴
資料來源：Ministère des Armées, “La France et la sécurité en Indo-Pacifique,” June 2018, p.17.
[1] 有關澳洲方面對本計畫相關爭議的進一步探討，請參見：蔡榮峰，〈澳洲「未來潛艦計畫」爭議評析〉，《國防安全週報》，第28期，2018年12月28日。
[2] Tom Richarson, “Defence jobs guarantee could be lost in translation,” InDaily, February 21, 2019, https://indaily.com.au/news/2019/02/21/defence-jobs-guarantee-could-be-lost-in-translation/
[3] 彩虹勇士號是非政府組織綠色和平的旗艦，1985年前往南太平洋抗議法國於該區進行的核子試驗，該艦於途中在紐西蘭奧克蘭遭到法國特工襲擊沉沒。
[4] 此為法國所用之彈道飛彈核潛艦縮寫與全稱，相對於美方所使用之SSBN。